任泽平：房产税会推出吗？
本文作者为方正证券首席经济学家任泽平，来源于微信公众号泽平宏观。原标题为“【泽平宏观】房地产税会推出吗”。关注作者更多文章可点击作者头像关注。本文为作者个人观点，不代表华尔街见闻立场。
10月20日，宁夏出台《宁夏回族自治区房产税实施细则》，引发“房产税会推出吗？”的广泛热议和误解。对此，方正房地产首席夏磊的专业技术性解读是：1）房产税我国早已有之，《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，个人所有非营业用的房产，免征房产税。所以截止目前，个人出租房屋、购买商住房，理论上都要交房产税，住宅免征；2）宁夏的房产税新闻，是对1987年细则的更新，仍然没有超过住宅免征的范围。仍然遵循《中华人民共和国房产税暂行条例》作为上位法的规定；3）目前在全国人大预工委研究制定的房产税、以及长效机制里可能涉及的房产税改革，核心在于如何对居民自住的房产征收；4）重庆、上海的房产税试点，即是探索对居民自住的房产征收，目前采取自主申报，2011-2016是第一个征税期限，2017年延期。理论上说，如果2022年不延期，重庆、上海的暂行办法是失效的；5）个人房产税改革，是涉及群众利益的大事，在推出前一定会做好广泛沟通和预期引导。在目前政清人和的环境下，政府会倾听群众的声音，对居民拥有的房屋征税，相信会慎之又慎。参见：《房产税会推出吗？》《长效机制是新一轮地产周期的起点》《房地产供给侧改革之一：住房租赁市场：政策与未来》等系列研究成果。
自2016年10月前后密集房地产调控出台，12月中央经济工作会议提出“长效机制”，2017年10月19大报告最新精神，中国房地产市场制度机制正在发生重大变化，需要认真研究“未来房地产长效机制的重点是什么？”“房产税会推出吗？”“如何建立购租并举的住房制度？”等一系列重要问题。
10月18日19大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”
10月19日住建部部长王蒙徽表示，住建部以及有关部门按照党中央国务院的部署，正在抓紧落实这方面的工作，坚持“房子是用来住的”的定位，以满足新市民需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主满足基本保障，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段推进房地产长效机制的建立。“近期我们主要做了五方面的工作——一是加快培育住房租赁市场，在12个人口净流入的城市开展住房租赁的试点工作，同时研究制定住房租赁管理条例；第二，加快推进住房保障和供应体系建设，我们支持北京和上海开展共有产权的住房试点，多渠道、多方式为住房群体提供住房需要；第三，统筹规划大中小城市的空间布局和设施配套，把稳定房地产市场和推进新型城镇化能有机结合起来，加强基础设施的互联互通，同时提高公共服务的水平，引导住房需求合理分布；第四，大力整顿和规范房地产市场的秩序，始终保持高压严查的态势，加大对违法违规企业的查处曝光力度，进一步净化市场环境，切实维护群众的切身利益；第五，研究建立房地产的统计和市场监测预警的指标体系，加快建立市场的预警机制，加强监测分析，指导地方保持房地产市场的平稳。”
此前10月10日，国家统计局局长宁吉喆昨日在国务院新闻办举行的发布会上表示，房地产调控长效机制正在紧锣密鼓地制定，会适时出台。
2016年12月中央经济工作会议在布置2017年“继续深化供给侧结构性改革”任务时重点提出：第四，促进房地产市场平稳健康发展。要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。
下面将我们此前的研究成果《房产税会推出吗？—从历史和国际视角推断——房地产周期研究之十》以飨读者。我们致力于专业扎实的深度研究，建立框架性的研究体系，始终恪守独立客观的研究立场，坚持追求事实和真相的研究态度。
文：方正房地产首席夏磊，首席经济学家任泽平
首发于2016年9月27日，2017年2月24日有少量修改完善。
本文研究了房产税的基本理论，美国、英国、日本、韩国、中国香港、中国台湾等实践房产税的国际经验与效果，中国房地产税的历史沿革，上海重庆的试点经验与效果，展望了中国房产税改革的必要性以及六大前提条件。
1、房地产税改革的国际经验与国内必要性。从国际经验看，房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。当前我国房地产税负结构呈“重增量轻存量、重建设交易轻保有”的特征；房地产行业税负远高于全国整体水平。房地产税改革是对各环节税赋调整，若对居民住房开征房产税，则应相应减少交易环节税负；同时，简并税种、优化税收结构，为房地产税替代土地出让收入创造条件。
2、个人住房房产税短期内难以推出，6大前提条件尚不具备，尚待加快推进。1）6大前提条件尚不具备，包括开展全国的住房普查、建立全国统一的不动产登记系统、统一界定房屋性质等。2）短期难以替代土地财政：由于较高的豁免设置、较低的累计税率设置、大量房产难以统计和确权、真实城镇化率较低等因素，即使开征个人住房房产税，短期内也难以替代土地出让收入。3）无论是从国外还是重庆上海试点看，房产税均不是稳定房价的有效手段。
3、我国房产税历史和效果。我国目前按1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》征收房产税。由于征税对象范围窄、税基偏小，目前房产税收入在地方财政税收收入中占比有限，2007-2015年维持在3%左右。2010年国务院和财政部三次发文，推进个人住房房产税改革。2011年上海和重庆率先试点改革，并未获得可观财政税收，也未对房地产市场形成有效调节。此后个人住房房产税试点陷入停滞。
4、国际经验。从国外房产税实践经验来看，房产税能作为地方财政收入的重要来源，但对房地产市场调控的效果均不理想。
风险提示：改革超预期；房地产调控进一步收紧；后周期时代土地出让金收入加速下滑。
1 房地产税改革的国际经验与国内必要性
1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一
1.2 房地产税改革的必要性：存量房时代来临，土地财政难以为继
1.3 房地产税改革的思路：简并税种，优化结构
2 个人住房房产税推出需要具备六大前提条件
2.1 六大前提条件尚不具备，需要加快推进
2.2 房产税可以成为重要地方财源，但短期难以完全替代土地出让收入
2.3 房产税能够增加持有成本，但不是控房价的有效手段
2.4 房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存
2.4.1 后房地产时代“总量放缓、区域分化”特征明显
2.4.2 房产税推出对一二线控房价影响不大
2.4.3 房产税推出需要考虑三四线去库存
3 房产税的历史和效果
3.1 中国房产税昨天、今天和明天
3.2 住房免征，财源有限
3.3 试点效果不理想
3.3.1 改革试点，沪渝先行
3.3.2 试点效果不佳，推广陷入停滞
3.3.3 试点不足
4 房产税实践的国际经验
4.1 概况
4.2 美国
4.2.1 美国房产税政策
4.2.2 地方政府主力税种，家庭负担小
4.3 英国
4.3.1 英国房产税政策
4.3.2 地方政府主力税种，抑制房价效果不显著
4.4 中国香港
4.4.1 中国香港房产税政策
4.4.2 改善市场、调节收入作用不大
4.5 中国台湾
4.5.1 中国台湾房地产税政策
4.5.2 稳定的财税来源
4.6 韩国
4.6.1 韩国房产税政策
4.6.2 并非抑制泡沫、打击土地囤积的长效机制
4.7 日本
4.7.1 日本房产税政策
4.7.2 地方政府重要财源，改善市场作用小
正文
1 房地产税改革的国际经验与国内必要性
房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，在成熟市场经济国家普遍开征。房产税是在保有环节、针对存量房征收的税种，区别于我国现行的在建设交易环节、针对增量房征收的房地产相关税收，是保障地方公共服务、调节收入分配甚至一度被认为是抑制投机性需求调控房价的重要工具。随着存量房时代来临、土地财政难以为继，房产税改革的紧迫性上升。
1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一
从国际经验看，房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源，具有独特优势：第一，房产税属于直接税，相对间接税而言不易转嫁。第二，房地产具有收益税的特点，作为地方政府重要财源，用于支持地方公共设施建设和服务，提升地方房产价值，形成正向循环。比如在美国，房产税占美国公立学校教育经费的45-50%，房产税较高的地区公立学校教育水平也通常更优。房产税收入的增加，可以有效促进地方税收收入的增长，推动地方财政建设。房产税取之于民用之于民。这也会导致不同地区之间的教育资源不均衡的问题。第三，房产又不易损耗，房产税按年征收，征收额根据房价变动而变动，充分反映房地产市场发展，形成稳定收入。第四，调节收入分配，占用土地空间资源多的房屋所有人需要缴纳更多房产税，同时由于增加持有环节成本，可以部分抑制投机性需求。
根据OECD（经济合作与发展组织）的统计，OECD国家的房产税占GDP比重近些年是逐年增加，特别是法国和英国在2014年的房产税占GDP比重分别达到2%和1.6%。
1.2 房地产税改革的必要性：存量房时代来临，土地财政难以为继
目前中国的房产税对占总量80%以上的个人住宅免征，税基狭窄，对地方财政收入贡献仅维持在3%左右。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。
从大趋势上看，大规模住房建设时代正在过去，存量房时代正在来临，保有环节的税收最终会逐步替代开发建设环节税收和土地出让金。主要原因在于：一线和核心二线城市随着城镇化不断提升，城市规模和边界不断扩大，城市新增规划用地将不断减少。目前一线城市已经步入存量房时代（以北京为例，2016年7月，北京房屋总成交2.9万套，其中，新房成交0.7万套，二手房成交2.2万套，市场呈典型 “存量房市场”特征），而核心二线城市也有迈入存量房时代的趋势。三四线城市去库存是持久战，房地产开发现金流为王，去化困境下开发商拿地和新开工意愿不足，而政府也会有意限制住宅用地出让。
从15个样本热点城市的成交数据中，可以看出二手房成交量/新房成交量数值不断提升。北京和深圳从2009年开始，二手房成交量就已超过新房成交量，步入存量房时代；2012年到2016年9月，二手房/新房成交量比值由2提升至4。重点二三线城市这一比值从2015年初开始迅速提升，目前已到0.7的水平；部分城市的核心区域已步入存量房时代。
房地产市场区域分化持续。一二线城市新建商品住房供不应求，核心区域可供开发新增用地不足，呈“存量房时代”特征；三四线城市则去化困难，样本城市去化周期超2年，将导致企业拿地开工意愿不足。因此无论是一二线城市，还是三四线城市，房地产新拿地、新开工总量均会减少，对于税收的影响就是：保有环节的税收应逐渐替代开发建设环节的税收和土地出让金。
从全国土地出让金变化情况看，2014年达到高点4.3万亿，2015年回落到3.4万亿，整体拐点已显现。从结构上看：一线城市已步入存量房时代，新增住房建设用地难以有效增加，导致楼面价飙升，但出让总金额却开始呈下降态势；三线城市企业拿地意愿不足，楼面价和总金额均维持低位；二线城市成为支撑全国土地出让金的主力，楼面价和成交面积均开始迅速提升，带动出让金总额增加。
可以预见，未来随着重点二线城市逐步进入存量房市场，土地财政也将减少，届时全国土地出让金下滑难以避免。另一方面，由于土地出让金占地方本级财政收入比例超40%，土地出让金减少的地方政府有寻找新增财源的动力。因此，保有环节的税收应逐步被重视，成为弥补土地出让金减少的重要途径。
如果房产税改革滞后，随着土地财政的下降，地方财政收支压力和债务风险将上升。在中国，自1994年分税制改革以来，地方政府财权被不断上收的同时，事权反而不断下放，地方财政的财政收支平衡困难，地方政府债务问题紧迫，过去几十年正是土地财政填补了地方财政收支的巨大缺口，为地方经济发展、城镇化建设做出了巨大的历史贡献。
1.3 房地产税改革的思路：简并税种，优化结构
2015-2016年房价再度暴涨，社会各界热议推出房产税的呼声高涨。2016年7月23日，财政部原部长楼继伟在G20税收高级别研讨会上表示，应该积极推动房地产税改革，受制于信息征集能力弱以及利益调整阻碍，目前还没有正式推出，但仍将义无反顾地去做。
早在2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，总的方向是，在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收和收费等因素，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。
目前，中国房地产税体系主要有10个税种，涉及开发建设、交易、保有三大环节。其中，开发建设环节涉及7个税种，交易环节，涉及7个税种，在保有环节，有2个税种。
房地产税税负结构呈“重增量轻存量、重建设交易轻保有”的特征。根据《中国税务年鉴》数据：房地产行业税收总额中，房产税占比仅2%左右，加上城镇土地使用税，保有环节税收贡献不超过5%；而营业税、企业所得税、土地增值税和契税占比分别为32%、18%、19%和17%，主力税种集中在开发建设和交易环节。2014年全国房产税总额1851.6亿元，对标房地产行业开发和交易环节总税额近16000亿，占比也仅10%。
目前房地产行业整体税负偏重，远高于全国整体水平。产值占GDP仅6%的房地产业负担着全国14%的税收；全国整体宏观税负率19%，而房地产业宏观税负率达到44%。以增加值法测算，房地产业2014年比2013年增加2013亿元，同比增长5.6%；而税负增加1059亿元，同比增长6.8%，产值增长速度慢于税收增长速度，新增额的53%均贡献给税收。
因此，房地产税改革不是简单地开征房产税，而是对建设、交易、保有环节税赋进行重新调整，如果对居民住房开征房产税，则应相应减少交易环节税负。同时，简并税种、优化税收结构，并为房地产税替代土地出让收入创造条件。
2 个人住房房产税推出需要具备六大前提条件
2.1 六大前提条件尚不具备，需要加快推进
十八届三中全会提出加快房地产税立法，并适时推进改革，此后房产税要扩围至个人住房的传闻不绝于耳。我们认为，推出个人住房房产税（以下简称房产税），应立法先行，并满足6个前提条件，而这些前提条件短期内仍难以完全解决，需要加快推进。
一是开展全国的住房普查，掌握全国住房的基本情况。自1984年以来，中国迄今为止没有进行一次全国性的住房普查，住房基础信息薄弱。
二是建立全国统一的不动产登记系统，准确及时的采集房屋登记和交易数据，实现全国联网、实时查询。《不动产登记暂行条例》自2014年11月12日公布，2015年3月1日起施行，时至今日，政策已推行一年多，距离国土部多次提出的要在2016年底完成全国所有市县发放《不动产证书》的目标，仍有一定距离。
三是统一界定房屋性质。由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别大，税基不统一。
四是完成房地产税改革。目前在房地产税收环节，约有10个税种，应重新设置建设、交易、保有环节税赋，避免重复征税。
五是完成《城镇住房保障条例》立法，清楚界定居民“基本住房标准”，以确定房产税的免征条件。2014年3月28日，国务院法制办发布《城镇住房保障条例（征求意见稿）》及其说明全文，公开征求社会各界意见。这也是目前发布的较新的关于保障性住房的文件，该条例仍为意见稿，尚有很多问题亟待立法解决。
六是完成修订《税收征管法》，为依法治税，提供依据。2015年1月5日国务院公布财政部、国税总局起草的《税收征管法》（2015年修订征求意见稿）。对比原税收征管法，此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订。国务院办公厅印发的《关于国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号），就做好国务院2016年立法工作提出相关意见，并发布了2016年立法工作计划的具体安排，其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。
房产税的开征需要得到纳税人的认可。对于一个全新的税种，要想顺利的在全国进行推广并取得预期效果。一方面，需要通过各种渠道对纳税人进行“培训”，让纳税人充分了解相关的规定；另一方面，也需要积极采纳纳税人的建议和指导，使双方尽可能的削减信息不对称。在开征之后建立房产税监督机构，建立纳税申辩制度。为保证房产税的公平客观，对房产税的采集及使用都需要监督，纳税人有途径提出异议和申诉。
2.2 房产税可以成为重要地方财源，但短期难以完全替代土地出让收入
从境外房产税实践来看，美国房产税占地方政府财政收入的15%左右，香港差饷占政府财政收入的5%左右，韩国地税占政府税收收入的20%左右，日本固定资产税占地方税收收入的40%左右。上述几个国家和地区的税基为一定比例的土地和房屋评估值，政府形成了一套完善的土地及房屋价值评估体系，每隔一段时间对土地和房屋重新估值，计算税基，总体来说，成熟的房产税制度具有宽税基，低税率，适当减免形成累进税率的特点。
相比国外，中国仍有大量基本居住需求，房产税因免征面积设置、房产评估值豁免设置等，很难形成高税收规模，短期内无法完全替代土地财政。
以重庆上海试点为例，两地的房产税试点办法均设置很高的免税面积，税率较低且针对高价房采取超率累进税率，充分考虑刚需和改善性需求。
从税收收入看，两市房产税绝对值虽然保持增长，主要是因为房产存量价值增加，而非房产税试点带来的增量效应。对标总税收收入：2011年试点以后，上海房产税税收收入在总税收中占比并未增加，维持在2.5%左右；重庆房产税占政府税收收入的比例也并未迅速提升，2011年到2015年仅增长1.3个点。对标土地出让收入：重庆和上海的土地出让收入分别在1500亿和700亿左右，目前房产税收入仅相当于土地出让收入的7%。
2013年，杭州曾作为个人住房房产税试点扩围城市，制定房产税“杭州方案”，内容包括针对增量住房征收、以户为单位划定人均免征面积、实行超标面积累进税率等，但在进入会签程序后被紧急叫停。但该方案在当时被作为蓝本，曾拟在下一批房产税试点扩围时，在其他城市推广。因此，我们参考该方案对中国征收房产税可能产生的税收收入进行测算。
2015年，全国总人口为1.37亿，常住人口城镇化率56%，2012年全国城镇人均住房建面32.9平，照此估算全国城镇住宅建面253.8亿平。2016年上半年全国商品住宅销售金额5.76万亿元，销售面积6.7万平，均价8573元/平米。因此估算当前全国城镇住房存量价值为217.6万亿元。若按照1%的房产税率，每年房产税总额2.18万亿。但事实上，我们认为如果针对存量房征收，每年征税总额远小于此值。一方面，按照国际通行准则，房产税通常会根据住宅类型、住宅面积等因素形成超率累进税率，因此综合税率会低于1%。另一方面，实际征收面积远低于253.8亿平，主要因为：一是为保障刚需，将设置较高免征面积，杭州方案中的免征面积为人均60平；二是中国大量存在的小产权房等难以统计和确权的房产；三是在城镇居住6个月以上即计入常住人口，大量农民工等流动人口并未在工作和居住的城镇买房，当前中国户籍人口城镇化率仅40%。我们按照综合税率和征税面积对全国房产税测算总额进行敏感性分析，实际征税收入将远小于2.18万亿。
当前中国土地财政依赖度高，地方财政收入中土地出让金占比超40%。2013-2015年，全国土地出让收入分别为4.2万亿、4.3万亿和3.4万亿，占地方财政收入比例分别为60%、57%、41%（地方财政收入分别为6.9万亿、7.6万亿和8.3万亿）。
因此，房产税推出，可能成为重要地方财源，但短期内难以完全替代土地财政。
2.3 房产税能够增加持有成本，但不是控房价的有效手段
房产税能否抑制房价，主要在于房产税是否会改变市场预期和供需关系。
在房价严重脱离居民消费能力，投资换手率高、投机获利盘巨大的市场环境下，房产税会增加持有成本，促使投资者抛售房产，同时弱化改善性和投资性需求，从而导致房价下跌。
而在人口持续流入、经济和产业发展前景好的城市，市场需求旺盛，供不应求，房产税会被转嫁给需求方，推高房价和房租，并不能抑制房价上涨。
从国外实践经验看，房产税也不是政府抑制房价过快上涨、促进房地产稳定发展的重要手段。
德国房产税方案在20世纪60、70年代确立之后基本没有显著变化。但德国房价在之后的1967-1972年、1978-1980年以及2012年都曾较快上涨的现象，年均涨幅分别是9.96%、8.92%和9.1%。
韩国在2005年8月出台《不动产综合对策》，包括征收综合不动产税，当年市场出现了明显降温（降幅为-4.2%），但到了2006年，房价又出现11.6%的报复性上涨，此后继续维持上涨态势。
香港也试图运用提高税收的方式抑制房价上涨，同样效果不佳。2003年-2015年香港房价累计上涨超4倍，主要原因在于：一是全球持续采取量化宽松政策，热钱涌入香港，港元利率与美元同步，维持于极低水平，导致楼市投资需求大增，特别是买房落户政策刺激内地投资者投资需求；二是经济增长购买力增强，香港居民收入中位数上涨66%；三是土地供应少，市场维持供不应求态势。在这样的背景下，港府采取提高税收抑制房产并未获得成效。
2010年11月开始，香港针对投机投资性需求开征额外印花税。若买家在6个月内转售，将征收15%的税率；6个月至1年内转售，征收税率是10%；1-3年内转售，税率是5%。但实施后的2012年1-10月，香港中小型住宅、大型住宅价格仍然分别上涨21%和11%。
2012年10月起，又进一步推出二项房地产税收政策：第一，所有外地人士、本地及外地注册的公司购买香港住宅时需缴付15%印花税。第二，提高额外印花税的税阶，将试用期延长至3年。若买家在6个月内转售，额外印花税率增加到20%；6个月至1年内转售，税率增至15%；1-3年内转售的税率提高到10%。但香港房价2012-2015年仍然维持快速上涨。直到2015年港府开启第7轮调控，“降低贷款比例，限制还款收入比、缩短还款年限、限制贷款人身份、取消买房落户政策、提高住房供应量”等重磅措施出台，加上经济增速放缓、美元进入加息通道后港币被迫加息，房价才开始进入调整期。
从中国上海、重庆试点征收房产税后的市场情况看，2011年1月28日开始试点后，两市商品住宅成交量价均未走出独立行情。同时，房产税试点也并未改变沪渝两市短周期波动特征：上海作为一线城市房价涨速大幅跑赢全国水平，2010年开始严格实施的限购措施也导致成交量波动较大；重庆因为供应充足、城镇化和整体收入水平较低、独特的组团式城市布局，房价涨速低于二线城市水平，投资投机性需求小，因此成交量波动也明显较小。波动幅度房价基本面主要受置业人口、经济增长以及城镇化进程因素影响。
2.4 房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存
2.4.1 后房地产时代“总量放缓、区域分化”特征明显
对照国际经验，中国人口区域分布结构正逐步从第一个阶段向第二个阶段过渡。第一个阶段是人口从农村向城市转移，不同规模的城市人口都在扩张，且在总人口当中的占比均在上升，对应的房地产“总量快速增长”的长周期阶段。这一个阶段和经济快速增长、制造业快速发展相关，而城市化率还没有达到55%。第二个阶段是区域分化和城市群发展，中小型城市人口增长放缓，产业结构落后的城市人口甚至出现流出，而大都市和对应的城市圈人口比重继续上升。这一阶段，对应房地产“总量放缓、区域分化”的长周期阶，伴随着制造业的绝对衰退、服务业的相对发展，对应的城市化水平大致55%-70%之间。
房地产政策不会脱离房地产行业基本面。当前中国房地产市场存在两类泡沫，在一线和强二线体现是价格的泡沫，在三四线和资源型省份体现是库存的泡沫。出现泡沫的根本原因，在于城市化第二阶段房地产市场需求区域分化，以及当前供给和需求出现脱节。
2.4.2 房产税推出对一二线控房价影响不大
在一线和强二线，刚需和改善性需求持续旺盛，而库存相对不足，一致性预期下投资投机性需求出现，加速房价上升。中国要保障刚需，抑制房价泡沫，应该增加供给，改善供应结构，降低区域内在房产上的杠杆。而房产税出台，只能在短期内使部分资金成本较高、资金压力较大的投资投机性需求出局，无法改变供不应求的一致性预期，也无法消除投资投机性需求。房产税虽然属于直接税，由房产持有人直接承担，如果不能逆转供求关系，则税负可以通过租金和房价方式转嫁，房租和房价被推高。
2.4.3 房产税推出需要考虑三四线去库存
中国广大三四线城市、中西部地区和资源型城市圈存在较高库存泡沫。用完工待售面积表示狭义库存，用累计开工减去累计销售表示广义库存，两者都一路走高，在2016年上半年才开始回落。目前去库存大幕刚启，任务依然很重，去库存将是持久战。商品房、商品住宅广义库存面积分别为59.3亿平、26.8 亿平，较2015年12月，分别增加1.7亿平、减少0.3亿平。按照1-7月月均销售面积计算，7月末，商品住房和商品住宅广义库存的存销比分别为54.8个月和27.9个月。因此，即使不新增加开工面积，并保持当前销售速度，商品房和商品住宅广义库存也需要4.5年和2.4年才能完全消化。另一方面，库存区域分化明显，考虑到一线和强二线上半年库存下降快，对去库存贡献较大，三四线城市和中西部地区去库存任务仍然严峻。
“如果短期推出房产税，即使按照人均居住建面设置免征面积，也只能保障刚需，而将直接抑制二套以上的改善性需求和投资投机性需求，去库存将只能依靠农民工进城、棚改动迁两类新增需求。
我们将全国城镇商品住宅需求分拆为四部分，一是新增城镇常住人口住房需求，代表每年因城镇常住人口增长产生的需求，包括城镇人口自然增长和城市化农民进城；二是现有城镇常住人口居住面积增长需求，代表每年城镇存量人口因改善性、投资投机性需求；三是棚改及动迁新增需求，涵盖的是城市存量房折旧产生的新增需求；四是农民进城未构成需求扣减，指农民工自带房入城、通过安置房安置、农民工返乡建房等造成的农民工进城后不产生商品住房需求部分。我们测算，改善性和投资投机性需求占总需求的36%左右，考虑到三四线城市人口流入趋缓、棚改和动迁面积和一二线城市相对较小，实际上改善性需求和投资投机性需求的占比更大。
征收房产税会增加房产持有成本，按照“杭州方案”并参考国外经验，房产税通常会根据房屋持有面积设置累进税率，因此会大幅一直改善性和投资性需求。我们测算极端情况下，如果征收房产税后改善性和投资投机性需求全部被抑制，对去库存造成的影响。不考虑各地区需求的结构性差异，假设所有住房需求均通过商品房市场满足。根据测算，2016年总需求14.9亿平，其中改善性和投资投机性需求5.6亿平。根据国家统计局公布房地产运行数据，截至2016年7月，完工待售的狭义商品住宅库存面积4.3亿平，累计开工减去累计销售的广义商品住宅库存面积为26.8亿平。可以计算得到，征收房产税后，剔除改善性和投资投机性需求，广义和狭义去库存周期延长52%。
3 房产税的历史和效果
3.1 中国房产税昨天、今天和明天
中国很早就开始了房产税的立法实践，但在征收实践上，受制于客观经济环境和政策需求，一直没有被作为主力税种。
1950年，中央政府政务院颁布《全国税政实施要则》，房产税成为全国开征的一个独立税种。1951年，政务院公布《城市房地产税暂行条例》，房产税、地产税合二为一，简并为城市房地产税，只在核准的城市范围内征收。1984年工商税制改革，房地产税被分为房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》实施，成为目前房产税的适用依据，条例中将所有非营业的个人用房纳入免税范围，排除了80%以上的可征税房产。
2003年，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》，提出条件成熟时可以取消不动产的相关收费，改为对不动产统一征收物业税。这是中国首次提到对自住房进行征税。此后，社会各界对房产税扩围争议不断。
2006年，房产部门、财政部等联合对物业进行评估和税收统计，即物业税的空转。2007年，国家税务总局在发布《2007年全国税收工作要点》中提到继续推进物业税空转试点，北京、江苏、深圳、天津、安徽等十个省市完成物业税空转。
2009年1月1日起，《城市房地产税暂行条例》废止，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人纳入1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》适用范围，内外两套税制完成统一。
2011年，上海、重庆率先开展自住房房产税改革试点。2012年，国务院发文指出，要稳步推进房产税改革试点，让房产税成为财政收入可持续来源。2013年5月，国家发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出扩大房产税改革试点。同年8月杭州、南京等城市制定和上报房产税征收方案，但最终被紧急叫停。
2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产立法被提上日程。2015年8月，房地产税纳入了第十二届全国人大常委会立法规划，正式为房地产税立法划定时间表。
3.2 住房免征，财源有限
中国目前仍按照1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》征收房产税。
《暂行条例》规定，计税依据为房产原值扣除10%-30%后的余值，对于出租房产计税依据为房产租金。税率方面，按房产原值扣除后余值征收的，为1.2%；出租房产按租金征收的，为12%。《暂行条例》同时规定了5类免征对象，其中包括个人所有非营业用的房产，这意味着占全国城镇商品房存量金额80%以上、存量面积90%以上的房产被纳入免征范围。目前，办公楼和商业营业性用房成为主要征税对象，两者在全国存量房市值中占比不到20%，面积占比不到10%。而采用历史成本法的房屋余值作为税基，和西方采用的房产评估值相比，房产增值额未被纳入征税范围。因此中国现行的房产税，由于征税对象范围窄、税基偏小，导致目前房产税收入在地方财政税收收入中占比十分有限，2007-2015年维持在3%左右，2015年3.27%。
3.3 试点效果不理想
3.3.1 改革试点，沪渝先行
2010年国务院和财政部三次发文，推进个人住房房产税改革。2011年，上海和重庆响应号召，率先试点进行房产税改革，开始对个人住房征收房产税。当时实施的背景是房地产短周期牛市，房价迅速上涨，2010年4月国务院推出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（新国十条），开始在全国主要省会及计划单列市进行限购措施。而房产税也被当做抑制不合理房地产需求和房价过快上涨的工具进行试点。
上海和重庆的试点方案应该是未来全国推广房产税的重要参考方向，他们主要具有以下几点共同点：1）征税重点以新增购房为主，同时，买高价房就要交更多的税；2）差别化税率。上海有两档，重庆有三挡，控制高档住房的比例；3）较为宽松的免税政策。这样可以减少因为房产税对居民的基本住房需求的侵害；4）限制外来的投资需求。根据是否为本地居民采取不同征税条件。
由于试点城市的侧重点、调控目标不同，上海主要是抑制投资，重庆主要是抑制高档住房消费，两市的具体细则各有所长。1）上海调控面更广，覆盖了全市各区，而重庆仅是主城九区；2）上海重点调控增量住房，重庆是高端住房；3）上海实行一般比例税率，重庆是差别税率，相对来说，重庆更能体现公平；4）上海的优惠政策更人性化，符合其一直的人才引进的理念；5）税收用途来看，重庆的更为明晰。
3.3.2 试点效果不佳，推广陷入停滞
从上海和重庆的试点看，并未达成预期效果。
一方面是没有获得可观的财政税收。两市房产税在税收总占比中未明显增长，分别为2.5%和3.5%，是土地出让收入的7%左右，而扩围的个人住房房产税并不多。
另一方面是对房价影响不大。上海及重庆试点房产税的前3个月，两市住宅成交量分别下降46%和26%，比同类城市降幅高10至20个百分点，但成交均价并未出现明显下跌；第二年，两地成交量均呈现较大幅度的增长。此后3年多，房产税试点对房价的影响几乎可以忽略不计。以北京作为上海的对照城市，成都作为重庆的对照城市，可以看出两者的变化趋势几乎一致，试点城市的波动并没有比非试点城市波动小，可见房产税并不能抑制房价，打击投机。
另外，重庆房产税还针对了高档住宅进行一定的抑制，但是存在开发商将高档住宅归为普通住宅的行列以规避房产税的可能性。
上海、重庆试点并未取得预期效果，此后个人住房房产税试点陷入停滞。2013年5月，因房地产市场热度持续不减，杭州出台 “杭州方案”并被视为房产税扩围的基准方案，但在出台前夕被紧急叫停。
3.3.3 试点不足
上海和重庆的房产税试点主要不足点在于：
1）税基窄，税率偏低。上海的房产税只针对增量房，不涉及存量房；重庆包括了存量房，但只针对高档住房。这样做的确操作性强，但对新、旧买房者来说稍显不公平。同时，上海税率是0.4%和0.6%；重庆是0.5%、1%和1.2%。低税率很容易把房产税转嫁给购房者，降低了抑制投机的作用。
2）缺乏房产价值评估体系。上海和重庆是以房屋的市场交易价格作为计税依据的，且与之相应的房产评估机构还未建立。这样做有失公允，在对房屋刚性需求的情况下，由购买者承担了主要的税负。应该由房产的评估价值为计税依据，当房产升值时，税负增加，抑制房价上涨；同时，建立完善的房产评估机构，建立不动产登记制度，解决相关技术难题。2015年3月1日，颁布《不动产登记暂行条例》，为全国的推开房产税提供了便利的条件。
3）缺乏整体税收结构的调整。上海和重庆只是单纯的增加了一项房产税，并未相应调整税收结构。由于税率较低，并未造成什么不利影响。但是如果新开征一个税种，应该有全局观念，适当降低其他相关税种的负担。
4）立法不够健全。上海、重庆为了房产税各自颁布了《暂行办法》，这属于规范性文件，不是法律法规。中国针对房产税有《房产税暂行条例》，里面规定对个人非经营性住房免征房产税，这就会与试点城市的个人自住住房征税矛盾了。法律依据的不足可能会导致征收效果不好，甚至偷税漏税等问题。现在《房产税法》还未列入2016年立法计划，只有提高房产税的法律层级，才能提供有力的保障。
4 房产税实践的国际经验
4.1 概况
世界多国或地区的房产税制改革对中国房产税有很多启示：
1）房产税制改革需要获得纳税人支持。一方面，纳税人是房产税的有效监督人，另一方面，这直接影响到房产税的实施效率。
2）坚持“宽税基、少税种、低税率”的改革方向。宽税基：对大多数房地产拥有者征税，仅对公共、宗教、慈善机构等少数免税；少税种：即有关房地产的税种较少，大多数只开征了财产税、所得税、转让税等几个税种；低税率：为了避免居民负担过重，影响房产税的实施，一般把房产税的税率设置较低。
3）建立有效的房产税收管理体系。这是成功实施房产税制改革的先决条件，主要包括房地产登记管理制度和房地产评估制度。
4）正确处理房产税和地方财政收入支出的关系。税制方案改革一般都会伴随着地方财政的变化。尽管德国、美国等由于税基宽、效率高，即使税率低，但也能够为地方政府提供充足稳定的收入来源。
4.2 美国
4.2.1 美国房产税政策
美国是西方国家中房产税制最完善的国家，对土地和房屋直接征收房产税，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20%~100%不等）。征税对象主要是居民住宅，收入中95%以上由地方政府征收，税法由各州制定，各州和地方政府的不动产税率不同，大约在1%~3%之间。主要是对自住房屋给子减免税，通过减少税基或低估财产价值来实现。
即使美国房产税制度很完善，也曾被列为“最不受欢迎”的税收，还屡次出现“抗税”事件。再加上纳税人“用脚投票”问题的存在。为此，现在美国很多州都立法限制房产税的税率、增长幅度和限制地方政府财政支出。为了保证房产税收入的稳定性，美国将大部分财政收入用于提供能够提高土地价值的公共物品上。
美国的房产税起源于殖民时期，最早可以追溯到1671年的新泽西州。1796年到内战期间各地的物业税政策逐渐统一，按统一税率征收。
以房产税为主的财产税曾多次成为社会改革的主要目标。1929至1933年美国经济大萧条时期和20世纪70年代先后形成两次大规模抗税风潮。1978年通过的加州宪法第13条修正案规定,加州房地产税的征收不应超过房产评估价值的1%，同时此法案限制了加州政府房地产税率每年上涨的幅度，房地产税率的增加限于加州消费者物价指数或2%，以较低者为准。
加州的该提案对其他各州的房产税政策带来了重大影响。因而上世纪90年代以来，美国各州政府所征收的房地产税大为减少，主要是州以下的政府征收了大部分的房地产税，其税率要受到州政府和州法律的管制。
目前美国50个州都征收房产税，美国房产税是财产税的一部分，属于地方性税种，主要目的是维持地方政府的各项支出、完善公共设施和福利，征税主体是县政府、市政府和学区，是地方政府的重要收入来源。
美国实行联邦政府、州政府和地方政府的分税制，房产税一般由州以下地方政府征收。税基方面，定期评估房屋市场公允价值，并按照评估值的一定比例作为税基，地方政府会根据房屋的所在地、房屋类型等设定不同比例，从而实现政策引导。税率方面，州政府立法设定最高税率，地方政府自行设定具体税率。在税收减免方面，地方政府基本对自用住宅提供不同形式的减免，实现累进税率，照顾低收入等特殊人群基本住房需求。如在总应纳税额基础上进行固定金额税基减免、在应纳税额超出家庭所得一定比例时，给予所得税抵扣或返还。
大致来说，房产税的年税率中值为房屋价值的1%，在美国的50个州以及首都哥伦比亚特区中，密苏里州的房屋税为1%，排名第26；房屋税最低的是夏威夷州，只有0.28%；最高的是新泽西州，为2.38%，是夏威夷的8倍多，也就是说，一栋100万美元的房屋，在夏威夷每年只要缴2800美元的税，在新泽西却要缴23800美元。
华府地区，房屋税率最低的是哥伦比亚特区，2015年的税率为0.85%，其次是马里兰州蒙哥马利县（Montgomery County），税率为0.934%，与哥伦比亚特区、蒙哥马利县一河之隔的弗吉尼亚州费尔法克斯县（Fairfax County）的税率则为1.09%。
美国房产税沿袭了英国财产税的制度，财政分权、地方自治、私有财产保护和民主政治制度相辅相成。主要特点如下：
1）美国的房产税经过历年改进，已成为地方政府最主要的税种及最重要的收入来源。如新泽西州的泽西市在2005年已是总收入的96%。同时，还是学区收入的主要来源。
2）以房地产价值为计税依据，且计税价值的评估与房产税收的征收管理是分开的。为保证房地产评估结果客观公正，核税官员不属于正式工作人员，只负责核税，不负责征收与管理。
3）税率根据预算和税基变化情况不断调整。总税率是州政府的税率及各级政府税率的加总。州政府一般通过税法确定某个值或范围；地方政府根据当年预算、应纳税财产总价值、其他收入来源等确定。（地方政府具体步骤如下：首先,对当地财产进行估价，确定应纳税财产价值，用V表示。其次，确定下一年财政年度总预算以及除房产税外其他总收入，两者之差用T表示。最后，地方政府税率为V/T，总税率=州税率+县、市税率+其他机构税率。）
4）征管程序独特、严密便捷。首先，核税官员核定所管辖区房地产的计税价值；其次，地方政府根据本地预算及计税价值确定税率，报州或县政府同意后，令地方税务局执行；再次，税征管员根据计税价值和税率得出应纳税额，将每个人的税单打印邮寄给纳税人，有些发给银行等金融机构，由其代收房产税；最后，纳税人根据税单，开支票连同税单寄给征税机关，有些通过银行等金融机构代缴，只有极少数到征税机关上门纳税。
4.2.2 地方政府主力税种，家庭负担小
房产税是美国州一级地方政府的重要税收来源，如加州房产税占地方政府总收入的12%左右，纽约州房地产税占地方政府总收入的16%左右，考虑到地方政府还有经营性等收入，房产税收入在税收总收入中的比重更高，能达到30%以上。地方政府一般根据预算收入和总支出情况决定房产税的总征收数额，再结合辖区房产评估的公允价值总额，在州政府允许的范围内确定税率，因此房产税在地方政府的财政收入中保持比较稳定的占比。
美国房产税对居民的税收负担并不大。一是税率较低，平均在1.5%左右；二是通过设定免税额度等方式，保障低收入和特殊人群居住需求；三是设定房产税可抵减所得税，即房产税和住房贷款利息支出可以从个税税基中税前扣除。
4.3 英国
4.3.1 英国房产税政策
英国房产税起源于十七世纪中期英格兰的“炉灶税”，即以一户所拥有的炉灶数量作为征税对象的税种。现今英国住房财产税是地方政府的重要税收的收入来源，主要用于英国地方政府的公共事业开支。
4.3.2 地方政府主力税种，抑制房价效果不显著
尽管英国房产税对于炒房者具有一定震慑作用，但总体上看对房地产市场影响有限，抑制房价上涨作用不明显。加之英国房产税是由居住者承担的（任何居住者，包括租客租房子，需要承担房产税），因此房产税对于房价的影响微乎其微。
4.4 香港
4.4.1 香港房产税政策
香港的房地产税分三类，差饷、地租和物业税。香港的差饷自1845 年开始收取。1931 年，政府开始统一各区差饷，按税额的17%进行征收。2000年起，所有差饷税收统一成为政府的一般收入。政府曾多次采取差饷豁免政策。物业税起征于1940年，税额是物业估定租值的5%，税率是每一纳税年度调整一次。
4.4.2 改善市场、调节收入作用不大
香港房产税由殖民地时期相关税费演化而来，征收目的在于增加财政收入。香港房产税具有宽税基，低税率的特征，各类减免相对较少，整体税率也并不高，对房地产市场影响并不大。就收入分配来说，实行比例税率，对收入分配调节意义不大。
4.5 台湾
4.5.1 台湾房地产税政策
台湾的房产税是一个体系，包括土地税、房屋税和契税等，其中房屋税和中国改革的房产税相似。房屋税的标准基于房屋的现值，根据房屋的用途征收不同的税率。台湾的土地税制度主要是基于孙中山先生的“平均地权”与“涨价归公”的思想主张。现已形成一套成熟和完善的税制。台湾的房产税有以下几个特点：
1）房地分开，体系完整。土地的取得、持有和转让三个阶段都分别规定了不同税种；
2）以规定地价为标准。创立了一套以公告地价和公告土地现值为征税标准的土地税收制度，使计税依据更加客观、标准，并简化征税手续；
3）以地价税为中心。台湾的土地税税收总额约为房产税的三倍左右；
4）政策功能凸显。主要在于资源配置，抑制投机，还承担着“平均地权”的重要使命。
4.5.2 稳定的财税来源
台湾的土地税和房屋税是财政收入的稳定财源。其中房屋税占总税收比例稳定在4%左右，土地税占总税收比例在90年代初达到峰值20%，此后逐年下降，从2000年开始稳定在9%左右。因此台湾的房产税形成稳定的财税来源，能贡献总税收超13%的比例。
4.6 韩国
4.6.1 韩国房产税政策
韩国的房产税主要分为房屋财产税、土地综合税和综合房地产税。韩国财产税从1950年开始征收，对土地和房屋实行单一税率。在1990年之前，韩国对土地和房屋实行单一税率，税赋较轻，1990年物业税改革，打击囤地，一定程度上增加了土地的供给，改革后房价并没有立刻出现下降，而是维持一段时间后的高速增长后才出现增速的一定回调。2005年推出综合房地产税后，韩国房价出现小幅短暂下降，但之后又加速上涨。长期来看，单单一个房产税对房地产市场并不能产生趋势性的影响，长期趋势是供求关系等一系列因素作用的结果。
4.6.2 并非抑制泡沫、打击土地囤积的长效机制
韩国房地产税主要目的在于打击房地产投机，尤其是土地投机和囤积，提高有限土地的利用效率。短期来看，税收对房地产市场产生影响，但不改变房地产的价格走势，长期来看，没能起到抑制泡沫，打击土地囤积的效果，土地集中度变大。因综合不动产税是对拥有高档住宅的富人征收的税种，可以起到一定的调节收入分配的作用。
4.7 日本
4.7.1 日本房产税政策
日本房产税主要分为固定资产税和都市规划税，两者都是分别对土地及土地上的房屋进行征收。征收的计税依据为土地和房屋的市价，通常每3年评估一次，没有特殊情况不会修改。
4.7.2 地方政府重要财源，改善市场作用小
日本的房产税作为地方税种，大约占地方税收的40%，是地方政府重要财政收入来源；但对房价的调控作用不显著。1988年，对于持有期在两年以内的土地转让征收最高96%的税金、1989 年制定《土地基本法》，但地价飙升一直持续到1991年。而1991年《综合土地政策推进要纲》提出加强土地税收和加强对土地的合理评估，核心是增加土地税负来抑制土地价格，也仅是刺破泡沫的一个因素。在日本房地产泡沫破灭后，地价持续下滑，1997年日本出台《新综合土地政策推进纲要》，从“抑制地价”转向“从拥有转向利用”，也实施了一些减税措施，如扩大贷款利息的个税可抵扣金额、冻结地价税等，但日本地价并未改变持续下滑的态势。
俊杰评论：其实个人感觉政府的定位房子是用来住的这个是根本，之后的种种阻力就不是太大问题。1土地财政本来就不可持续，所以很多项目通过ppp解决资金问题。2税种过多可以通过简并税种。3重复征税可以设立新老划断。总之看看顶层设计者怎么说。
房改课题组组长孟晓苏：希望尽快建立房地产长效机制
摘要：孟晓苏认为，房地产对经济的拉动力将持续若干年。他希望能够在地产业尽快建立长效机制，让房地产尽快走向规范治理的正轨，不至于再大起大落。
本文作者李红梅，来自《中国房地产报》，原文标题《房改课题组组长孟晓苏：房地产仍是经济发展主导产业》。
“真正的房地产教父应该是肖桐（副）部长。”回忆25年前转岗的经历时，孟晓苏毫不犹豫把这个赞誉送给了原建设部副部长肖桐。
从上世纪80年代身处中南海，担任万里的秘书长达8年，到1992年到中房集团任职，他见证了那个风云年代一系列重大改革开放政策的制定与实施过程，不断参与和推进住房制度改革，被誉为“中国房地产之父”，屡屡建功。
早已过了“知天命”年纪的孟晓苏，没有英雄孤独的困惑，又一头扎进了不动产证券化的研究。“我觉得还需要继续当学生，不光要学国外，而且还要研究国内的情况，让其和中国的实际相结合。”
他坚持认为：房地产仍是拉动国民经济发展的主导产业，拉动力将会持续若干年。
1992年是激动人心的年份
中国房地产报：您被誉为“中国房地产之父”，还记得1992年时您在做什么吗？
孟晓苏：1992年我从国家商检局副局长转岗到中房集团做总经理，1992年5月份上任，正好房地产报也是1992年从一份原来的地区性的企业报转成全国性报纸，并且正式完成了更名，叫中国房地产报。那个时候房地产大潮刚刚开始兴起，中央刚刚确定我们的目标是走向社会主义市场经济。1992年确实是一个激动人心的年份，这个年份当时吸引了很多党政机关的干部走向了经济工作的第一线，比如说我，就是从部门的领导岗位走到了中房集团。为什么说走到了中房集团，当时王岐山和另外一位建设部的老领导都找我。说中房集团这边缺一位总经理，我也不知道房地产是干什么的，我糊里糊涂就来了，到了以后才知道中房集团已经是一个成立10年，有资格的企业了。
说到房地产教父，真正的房地产教父应该是肖桐（副）部长，他是中房集团的第一届董事长，又是中国房协的创立者和第一任会长，他已经作古了，但是老人家当年开创的事业现在已经在全国各地开花。
中国房地产报：今年是报纸创刊25周年，也是中国房地产市场化25周年，听说您和中国房地产报有很深的渊缘？
孟晓苏：在进入中房集团的这个时间，我主张让中国房地产报从企业报变成全国性的报刊。从现在看，中国房地产报在全国的房地产发展中起到了作用。后来面对全国的房地产形势变化的时候，它应对自如，到现在为止中国房地产报又有了新发展。不光有了文字版面，而且又有了新媒体，全媒体。祝贺中国房地产报在这25年中所取得的发展。
中国房地产报：回头看，您怎么评价我们19年的房改历史？
孟晓苏：房改的历史应该说中国人在经济发展过程中，逐渐认识到了主导产业之所在，经历了“老三大件”，“新三大件”这几轮消费之后，已经看到了下一轮消费是住房、汽车。通过我们课题组传导到领导层，从而被全社会接受，就是这么个过程。
而它反过来要作用于经济发展，造成了历史上若干年中国经济波澜壮阔的发展，也造成了老百姓的住房资产的迅速增加，从房改之前人均17平方米，到现在33平方米，增长了一倍，那个住房品质的增长就更加明显了。应该说这种排浪式的消费，当时也被我们提前认识到了。
我们根据国外的经验，认为中国要走向住房、汽车为主要消费热点，并且拉动主要经济，是依据了国外同期的发展理论的比照。在发展到同样的阶段之后，中国人也会出现叫作中国人的梦，也会追求住房，追求汽车。
房地产仍是经济发展主导产业，不要讳莫如深
中国房地产报：您当下最关心的事是什么？
孟晓苏：我现在最关注大量地方政府借债形成的资产。我现在担任董事长的汇力基金就是在努力推动政府资产证券化。由我们参加，在国务院发展研究中心设立了政府公共资产证券化课题组，由我和刘世锦副主任担任组长，请了全国政协副主席陈元同志作为总顾问。我们希望能够通过我们的课题研究，推动地方政府把已经形成的100多万亿元的资产拿出一部分来做证券化，积极化解地方债。
中国房地产报：那您怎么看未来房地产税在长效机制中的作用？
孟晓苏：房地产税在2003年由中房集团最早提出来。从1998年启动房改到2003年的5年时间，居民已经从没有房子变成有房子。而且我们预见到，今后会出现有的人房子多、有的人房子少的情况。所以，征收房产税就是适应了这个变化。过去老百姓没有财产的时候你没有办法征税，有了财产之后就需要征收这道税，就是走国际通用的征税方式。过去我们不是没有房地产税，而征收的主要是房产流转税。我们当时提倡的就是增加“保有税”，同时减少“流转税”，这应该是房地产税制改革的一个方向。
现在不征房地产税会使得两部分人受害。一部分人是农民，因为政府现在是用廉价征地高价卖，土地收益少量返给农民。第二部分是最后买房子那个人群。把地价拉得高，把房价拉得高，让最后买房的群体摊掉所有的城市建设费用，可是原来有房的人就不需要承担了。这两部分人恰恰是需要扶助的弱势群体。
中国房地产报：从哪些房子起征呢？
孟晓苏：最简单的办法，从小产权房起征。小产权房没有交过土地出让金，而且也不可能把它都拆除，小产权房起征房产税阻力小，纳税后房屋就合法了。税率可以征高一点，比如说征2%，这就是国际上比较重的税了，这样一年一年地就把土地出让金变相收回来了，这个比宣布为大产权房补土地出让金要强。
还有一些房屋的土地使用年限该到期了，就从到期的土地开始做。一旦征了税，对物权法中规定的“自动续期”就放心了，就不用考虑70年补不补钱的问题了。
中国房地产报：学者、官员、企业家等身份您都亲身经历，我不知道您自己最喜欢什么样的身份，还有哪些想实现的理想？
孟晓苏：学者、官员、企业家这些身份都是人们从不同角度看到的。对我来说，我更觉得“学者”或者“学生”更好。因为到现在了还是得学习，而且我学来的东西、从国外引进的东西都很快就变成现实了。这么多年，你看，不光是房改的思路，还包括我引进的金融产品，都一个一个地变成现实。比如住房抵押贷款就是当年我们几个房地产专家而不是金融界的人士引进来的，是1996年在设计房改方案的时候引进的。
我引进不动产证券化/ REITs也已经有十多年了。我们连PPP这种方式都引进了，但是REITs方面走了弯路。他们误以为是REITs是“房地产开发融资”，其实不动产信托投资资金是不动产在持有阶段的基金，它是把持有的不动产资产收益变成上市流通的特殊产品，这个产品迟早也会在中国大行其道。
所以我觉得还需要继续当学生，不光要学国外，而且还要研究国内的情况，让它和中国的实际相结合。
要说还有什么理想，人到这个岁数了，没有更多理想了，我就希望能够在这个行业里尽快建立一个长效机制，让房地产的发展，包括调控政策能够尽快地走向规范治理的正轨，不至于再出现大起大落的现象。
孟晓苏:城市居民是既得利益集团 所以反对房产税
2017网易经济学家年会夏季论坛今日在北京举行，本届论坛的主题是“问道改革路 唤醒新势能”，数十位中国财经领域的高层官员和顶级智囊齐聚论坛，讨论当前中国经济最为重要的热点议题。
在“破解楼市迷局”分论坛上，中房集团理事长孟晓苏表示，为什么房产税征了那么多年难推呢？减税容易加税难，上届国务院说取消农业税，全民欢呼，说到加一个税，谁都不愿意，当年加个人所得税多不容易呀，现在好不容易大家接受了，说再加一个房产税，我们过去的制度几乎把所有的城市居民都营造成了既得利益集团，他们就会反对这个房产税。
以下是发言实录：
孟晓苏：反方说完得正方说几句吧，我知道在这儿讲房产税，董藩的一定比我的受欢迎，为什么呢？看你们都是有房的，而且房子不止一套，如果换一批农民，再加上一批没买房的大学生坐这儿，他就该给我鼓掌了。
果然有没买房的，因为最后这笔钱都摊到你们身上是不合理的，那些已经有好几套房的人，包括董藩这样有好多房的人，他就不愿意交。当然，不少有房的人愿意交，像我们，支持房产税的还是多。
为什么说半截，我知道董藩会有一些说法，正是因为这些议论造成对房产税的研究很细致，刚才董藩教授所讲到的这些问题，我觉得都不是不能解决，他无非是讲第一，从法理来说不该征。第二从人心来说不愿征。第三，征收起来太复杂，因为房子有各种来源。第四是退税退不了，人家不愿意退。
这些问题都能解决。
从法理来讲，无论房屋土地是买的还是租的，在海外都是征房地产税的，有人说到美国躲了房产税，错了，美国有房产税，美国特朗普免了遗产税，但他们都躲不开房产税，香港也有，刚才讲了叫差饷，法理来讲，不管是买还是租的。
二是房屋来源不同，这是中国的特点，因为我们进入到社会主义市场经济，发展商品房，也就是最近十来年的事儿，过去一部分房子来自于房改房，拆迁房、自住房，未来还会出现共有产权房，这么多来源怎么解决？很好解决，从设计上来说尊重它的来源，不要按照评估价，按照购置原值就可以解决，这样就能照顾原来房改和拆迁户的利益。
还有关于征收难的问题，不难。先从哪儿征？先从小产权房来征房产税，小产权房没交过土地出让金，从这里征房产税很容易，交完合法了，他会争着交，因为交完之后房价成倍增值。当然，大产权房也要征。
还有退税制度，我一直建议房产税不可能按照每个家庭免一套，光按这个来征，就会催生中国离婚，本来买房离婚人家还复婚呢，今后说征房产税要看家庭状态，每个家庭免一套，人家离了婚就不复婚了，今后年轻人就不结婚了，都改同居了，这样两套房都能免税，我们的税收制度如果设计成这样，这就叫恶税恶法，不能这样。
怎么办呢？国外征税普遍叫“尽房皆税”，比如董教授东城有一套、西城有一套，海淀有一套，哪个是第一套，区长认为我这儿可不是第一套，那么所有的，三套房都征。怎么办呢？接着是退税，在国外的经验是你根据家庭情况来报退，比如家里有一两个孩子，养着老人，是婚姻状态，房屋正在付按揭，还有维修外墙，这都可以退税，最多可以退到100%，但只退第一套房，这样不就解决了吗？也不需要建立一个详尽的统计系统，把握全民大数据，所有人的隐私都被曝露在政府面前，还要建立一个庞大的政府机构操作这事儿，用不着，这就是很轻便的起步。
你说不交，征税这事儿，别的能逃，房产税逃不了，叫“跑得了和尚，跑不了庙”，如果这样，退税也到位，就容易实行了，从小产权开始征比把小产权变成大产权房容易，因为变成大产权房要收一次性土地出让金能收上来吗？收上来之后农民来了，说这地价是我的，你刚征地就跟农民争利，所以通过征税的方式能够解决。
话说回来，为什么征了那么多年难推呢？减税容易加税难，上届国务院说取消农业税，全民欢呼，说到加一个税，谁都不愿意，当年加个人所得税多不容易呀，现在好不容易大家接受了，说再加一个房产税，我们过去的制度几乎把所有的城市居民都营造成了既得利益集团，他们就会在董藩教授的领导下反对这个，怎么办？我们要找到更好的社会公平正义的道理，讲清楚这个政府是要税收的，税收主要来自土地的，你不从这儿征就要从那两部分弱势群体征，慢慢讲清楚。但无论如何我认为需要推出房产税。
我讲完了。
“中国房地产之父”孟晓苏：可从五方面入手征收房产税
保护两类人利益需征收房产税
房地税的首次提出是在2003年的十六届三中全会上，至今已有13年。十多年间，一直困于没有立法依据而进度缓慢。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快房地产税立法，并适时推进改革”。今年两会，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文在记者会上表示，调整后的人大常委会立法规划已将房地产税法列入了第一类立法项目。资料显示，第一类立法项目是指当年必须提请常委会审议的项目，属于指令性计划。根据立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。
孟晓苏认为，在中国征房产税涉及到既得利益的调整，但如果不征收，则会损害另外两部分人的利益。一部分人就是农民。现在的模式是从农民那里廉价征地高价卖，把农民该得的部分通过征地转到政府手里，搞城市基础设施建设，推升城市品质，也满足了城里有房者的利益。另一部分就是城里没房但想买房人的利益。把基础设施全摊到最后买房者的群体里去了，明摊的有医院，暗摊的有保障房，用新买房者的钱支撑了整个城市人的需要，原来买房者却不需要支付，导致房价节节高。因此，孟晓苏表示，房价制度本身不合理，需要调整。
建议可从五方面开展房产税征收工作
孟晓苏指出，在中国征房产税很复杂。对于市场上有人提出要统计出全国每人有多少套房的方式，他认为不可行，也没有必要。孟晓苏表示，征收房产税本来就是借鉴国外制度，“国外怎么征，我们就怎么征。”
孟晓苏介绍，首先，在国外所有城镇住房都要征税，避免不同地区都争当第一套房的问题。第二步，在此基础上再实施退税制度。也即根据家庭条件、婚姻状态、子女、养老(退税)等实施退税。“征完房产税一个月之后就根据你的家庭需要申报退税，鼓励赡养家庭。第一套房，特别是低收入者，很可能退回100%。”基于此，对房子过多的人形成约束。第三，应按照房屋不同的品质和来源实施差别税率。第四，对于计税标准，他认为应该按照购置原价而不是按照评估价来交税。
最后，对于从哪儿开始征，孟晓苏认为首先从小产权房和土地出让年限到期的城市起步会比较简单和容易。他解释说，对小产权房主要是考虑到征收房产税可以解决其合法性的问题，这部分人群愿意交，税率高点也合理。而对于土地出让年限到期的城市而言，征收房产税实现了土地转让的自动续期，不用补缴土地出让金了。“我觉得这是一项重要改革，从这儿起步会比较简单和容易。”(证券时报 江聃)
姜超:允许地方征收房产税 是城投转型有力助推剂
（原标题：城投转型路在何方?（海通债券姜超、朱征星、杜佳））
城投转型路在何方?（海通债券姜超、朱征星、杜佳）
摘要：
1. 城投转型的安排与难点。16年底以来经济企稳下，政策从稳增长过渡到防风险，规范地方政府融资再发力。一方面以88号文、50号文、87号文为代表的监管政策频出，构建“地方债+PPP”的新型投融资模式；另一方面对违法违规举债行为惩戒力度加大、问责到人。城投融资平台的定位终结，走到了转型的路口。
可能路径有三：1）仅有融资功能的空壳城投平台将予以清理；2）兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离融资功能后转为公益类国有企业；3）有市场竞争力的商业化平台转型为一般企业。
难点在于存量债务和后续偿债能力。未纳入政府债务剩余债务如何解决是转型难点。对于公益类项目，政府可能会落实合同，通过履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等对偿债给予支持，但整体思路还是希望城投能具有自我存续功能，以解决存量债务和建立后续偿债能力。
2. 有关转型路径的几点猜想
猜想一：空壳城投平台将被清理。仅有融资功能的空壳平台如果不转型为实体运营的企业，将会面临被清理的命运。
猜想二：资源整合重组为公益类国企。转型路径之一可能是多个城投平台通过合并重组改制成规模相对大的公益类国有企业，比如像重庆水务与重庆水利投资公司那样，将拥有相似业务的城投公司合并；或者像亳州建安控股那样将地区多个板块的城投平台划入一个平台，组建业务多元化集团。
猜想三：多元化发展实现业务转型。不少城投公司在转型中会进行多元化业务拓展。比如由马鞍山城投改制的江东控股，业务布局从单一的基建、公共事业拓展到了汽车制造、地产等多个领域，这些新增业务构成了集团营业收入的主要来源。多元化发展要考虑业务的相关性，多数城投会基于原有基建、土地业务进行拓展，也有城投为摆脱局限，涉足一些高新技术产业、制造业等。转型后公益资产和经营资产的管理可以参考上海城投的“三分法”，进行分类管理。
猜想四：有条件的可以考虑金控平台。通过布局金融或建立金控平台来促进公司的资本运作，可能是城投转型的方向之一。大型城投公司可采取参股控股的方式布局金融行业，比如渝富集团、天津泰达；中小城投布局金融板块的时候，多会选择参股一些中小型金融公司，比如萍乡市汇丰投资。
猜想五：可转型为市场化的经营性国企。具有相关专业资质、市场竞争力较强的平台公司，可转型为一般企业。成功转型的例子比如重庆交旅、重庆能投。
3. 融资平台转型中的城投债投资
城镇化中后期更可能去做转型。城投公司与地区城镇化发展阶段密切相关，城镇化建设中后期城建压力减轻，政府对城投依赖性变小，更可能去推动转型。
地方财政实力仍旧重要。尽管债务上不再兜底，但政府仍可以通过业务往来、政府补贴、设立或参股担保公司对城投进行有限担保为城投偿债提供支持。地方财政实力决定了政府对城投公司的支持力度。
区县级与省市级城投资质分化加剧。地方债发行主体为省级地方政府，市县级政府融资需委托省级政府代为发债，无论是对资金额度还是融资节奏的掌控都变差了。值得注意的是有些低级别（eg.区县级）的城投会挂靠在高行政级别部门，投资时要透过现象看本质，确定城投背后的实际财政支持力度。
甄别企业资质，关注公益性成分。城投债投资告别信仰时代，个体资质逐渐分化。总体而言，公益性项目为主的城投会得到政府更多的信用支持，安全边际较强；那些在地区有垄断地位、或是规模最大的城投公司往往是重点打造平台，转型过程中会得到政府更多偏向，比如划入资产、进行注资。
转型循序渐进，存在过渡期。城投平台是央地财事权不匹配的产物，这种失衡没有改变之前，政府很难与城投脱离。目前地方稳增长压力不大，有利于城投转型，但“限额制地方债+PPP”体系较难满足地方投融资需要，如果未来在财权分配上有更多调整，比如允许地方征收房产税，将是城投转型有力的助推剂。
以下是正文：
1. 城投平台进入密集监管阶段1.1.城投监管政策变迁
城投公司是我国分税制改革和投融资体制改革的产物，在2008年金融危机基建浪潮中得到了快速发展。城投平台在承担了地方基建重任的同时也形成了巨量的债务，根据地方政府债务第二次审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务达到10.89万亿元，其中通过城投负有的债务占比超过37.4%。
43号文剥离城投平台政府融资职能。2014年8月底新预算法修正案通过后，10月国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求地方政府举债主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台公司政府融资职能。43号文出台后，财政部、发改委、交易商协会和中证登相继发布配套政策，强化地方融资监管。
2015年2月至2016上半年经济下行压力下，监管有所放松。2015年5月15日，国务院40号文指出银行业金融机构要在全面把控风险前提下，不得盲目抽贷、压贷、停贷。投资于城市综合地下管廊建设等领域的企业发债亦有所放松。财政部225号文鼓励有经营性收入的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
2016年下半年至今，监管组合拳频出，地方政府融资“开前门堵后门”。2016年下半年以来，经济企稳回升，货币政策由宽松转向中性以至偏紧，政策重心逐步转向金融市场“去杠杆、防风险”。财政部释放明确信号，政府债务管理趋严，一方面是以88号文、152号文、50号文、87号文为代表的监管政策频出，一再强调规范地方融资，推进存量债务化解；另一方面财政部赴各地督查，坚决处理地方政府违法违规举债行为，问责涉事官员，足见监管层整顿地方融资乱象的决心。
1.2.本轮监管与以往有何不同？
本轮监管是原有地方融资政策的重申和执行力度的强化。去年年底至今密集出台的地方融资平台监管政策，是对43号文的进一步细化和落地。43号文提出“剥离融资平台公司政府融资职能”的监管总体目标，后续文件则致力于打造地方债风险管理“全链条”，通过构建规范的地方政府举债融资机制，适时“开前门”，允许地方通过发行土地储备专项债进行融资，同时鼓励通过PPP、设立产业基金等方式进行基础设施建设；同时积极“堵后门”，杜绝地方以政府购买服务名义违规融资并列出负面清单，禁止通过保底安排、明股实债等伪PPP方式变相违规融资。
监管协调性显著增强。本次地方政府融资收紧不同于以往的一点是，除了规范资金需求方，也对资金供给方，即金融机构进行规范。且监管协调明显加强，50号文强调建立跨部门联合监测和防控机制，开展跨部门联合监管，各部门形成监管合力。
强调问责机制，规范与处罚并行，对地方政府的威慑力更强。相比于43号文的不问责、无处罚，今年1月财政部发函重庆、山东等省政府，要求问责当地个别违法违规举债担保行为。3月，重庆市政府处理下属黔江区政府违法违规举债担保，对违法违规担保负有直接责任的3人给予行政撤职处分，这是首次对违法违规举债担保的关键人员进行问责。5月，财政部公布江苏多县市违法违规举债的通报，要求地方处理相关责任人。6月30日，财政部再通报河南驻马店利用政府购买服务名义违规举债，平台负责人被撤职。同时，50号文中也明确强调了对地方政府不规范的融资担保行为逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，依法依规追究相关责任人的责任，直接问责到人，体现出决策层的执行力度加大。
2.城投公司何去何从？2.1.融资平台面临转型
推动城投转型的政策仍会持续。此前于15年1月1日正式实施的新预算法，已经确定了地方政府发行地方政府债券为唯一的举借债务途径，并且不得为任何单位和个人的债务提供担保，这就意味着地方政府违规举债和担保已属于违法行为，未来43号文中可能会有更多的条文会以立法的形式确定下来，大概率会出台详细的融资平台转型指导意见，并且存在将43号文上升到立法层面的可能性。6月23日全国人大财经委向全国人大常委会汇报16年中央决算草案审查报告中也提出，国务院有关部门要抓紧制定剥离融资平台公司融资功能的具体办法，积极推动地方政府融资平台公司市场化转型。
经济下行压力不大，执行力度难松。前面提到，15年在经济下行压力下，规范地方融资、推动城投转型的力度有所放缓，使得城投融资卷土重来。但目前来看，我国经济虽有见顶信号，但尚未出现很强的下行压力。
政府投融资模式变化，平台融资的历史任务完结。2014年8月底新预算法修正案通过后，43号文明确要求剥 68 67670 68 46426 0 0 18887 0 0:00:03 0:00:02 0:00:01 18887离政府融资职责。堵后门的同时，政策为地方政府融资开前门，一系列规范地方政府融资的文件，逐步确立了“地方债+项目收益债券”+PPP的地方政府融资模式，意味着城投公司传统的融资平台定位彻底终结。近期土地储备专项债、收费公路专项债的试行加强了这种趋势的预期，城投平台在剥离融资功能后，到了转型的关键路口。
2.2.转型的制度安排与难点
关于城投平台转型的安排，目前尚没有一个全国层面、详细的指导意见，只在一些文件中有简单的提到，比如225号文中提出要推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。财政部官员在43号文发布后的答记者问上曾结合项目融资给出初步的指引：
（1）对商业地产开发等经营项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债；（2）对有一定收益的公益项目，积极推广PPP模式，债务由项目公司举借与偿还，政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴，政府不再承担偿债责任；（3）对无收益的公益项目，以及难以吸引社会资本的有一定收益的公益项目，应发地方政府债，由政府进行债权融资，融资平台清算退出。
地方省市层面，今年以来江西、广东、四川、重庆等多个省份已经对城投转型给出了指引，其中四川和重庆给出的安排最为详细。从内容上看，也是采取分类处理的原则：
空壳城投平台（仅有融资功能）将予以清理，兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离融资功能后转为公益类国有企业，而有市场竞争力的商业化平台则转型为一般企业。在此基础上，重庆市还提出要限制公益类企业家数，要求每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家。
地区文件均提到，城投公司的定位要从融资平台转为市场化的实体企业。过去城投公司多作为政府的附属机构，没有经营自主权，企业行为上呈现预算软约束的特征。城投与地方政府信用剥离后，必须转变为实体运营的独立主体。
非置换债务的妥善处理和建立后续偿债能力，是转型中的难点。根据88号文要求融资平台中认定为政府债务的部分可以通过政府债券置换等方式处置，除了可以置换的债务外，融资平台剩余的债务如何解决是一个大问题。
重庆市给出的存量债务处理办法有借鉴之处，对融资平台公司以市场化方式举借用于公益性项目建设且未纳入政府性债务管理、债务到期由融资平台公司负责偿还的公益性债务，要逐笔清理核实、落实合同，通过履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等途径对偿债给予支持，而经营性债务则完全靠城投经营现金流偿还。整体思路上，地方政府还是希望平台公司能够具有自我存续的功能，以解决如此庞大的存量债务。
3.城投转型路径猜想
目前已经有不少城投类公司走出了转型的路径，他山之石可以攻玉，成功转型的案例可以为更多谋求变革的城投平台提供经验和启发。我们通过对案例的归纳，对城投公司转型的路径有了几点猜想。具体来看：
3.1. 猜想一：空壳城投平台将被清理
城投政府融资职能被禁后，仅有融资功能的空壳平台已经失去存在的意义，如果不转型为实体运营的企业，将会面临被清理的命运。
对空壳城投的清理早在43号文之间就开始了，2010年国发19号文件规定对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理。到2013年全国政府性债务审计时，披露的7170家融资平台中仍有533家此类空壳平台存在继续融资行为。随着地方债务规范的推进，这类空壳城投将逐渐被清理。
3.2.猜想二：资源整合重组为公益类国企
城投公司仍可作为城建主力军。多年来作为投融资主体的城投公司在基础设施建设和公共产品服务方面积累了不少经验，而且与政府关系长期以来较为紧密，转型后仍是城建主力军的较佳选择。因此，对于不少城投而言，以基建为主业转型为公益类国企是更可能实现的路径。
整合地区城投资源，成立规模相对较大的集团企业。对于城投资源比较分散的地区，很可能会通过合并重组的模式改制成规模相对大的公益类国有企业。在合并资源的选择上，可以将拥有相似业务的城投公司的合并，发挥规模化经营优势，就像重庆水务集团与重庆水利投资公司的合并；或者像亳州建安控股那样将该地区多个板块的城投平台划入一个平台，组建业务多元化集团。转型后原有企业的债务一般会由新公司承继，业务上进行市场化运营，一般通过BOT、PPP模式、政府购买等途径合法承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。
3.2.1. 亳州建投转型案例
亳州建设投资集团（亳州建投）原是亳州最大的政府融资平台，主要负责城市建设资金的融资筹借，同时承担土地开发和国有资产经营任务。2014年6月亳州市政府将亳州文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司整合入亳州建投，组建成建安投资控股集团（建安集团），成为亳州市最大的国有企业。
截至16年底，建安投资集团全资/控股企业有22家，总资产达到1107亿元。收入来源上，政府BT项目收入占营业收入构成的接近一半，其次是土地出让收入还有房地产销售收入；此外政府每年还会给予建安控股一定的财政补贴，是公司利润的重要补充。
从业务操作上来看，目前建安控股土地开发业务全部通过招拍挂方式取得出让性质土地，且缴纳土地出让金；土地整理业务也是在政府授权的范围内经营，具有明确的市场化运行机制。市政项目建设业务上，建安控股主要采用代建回购模式，即“企业投资建设、政府出资收购”。
对于债务的处理，根据公司披露的数据，截至2015年底，公司存量债务中政府性债务余额有120.62亿元，其中41.58亿元政府负有救济责任，75.39亿元政府负有偿还责任，3.65亿元政府负有担保责任；而不纳入政府性债务的负债部分（大约200多亿元）将由发行人依靠自身经营所产生的现金流完成偿付。
3.2.2. 重点考核营运效率
城投公司转型为公益类国有企业之后，就纳入了国有企业改革的范筹。根据国有企业分类改革的安排，对于公益类国企，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，可通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营，监管目标重点考核企业的营运效率和保障能力，对经营业绩考核则有所淡化。
3.3.猜想三：多元化发展实现业务转型
还有不少城投公司在重组改制过程中，为增强造血能力，会在原有主业的基础上进行多元化拓展。转型后的公司除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外，也发力打造其他业务板块，多元化经营增强造血能力。
3.3.1. 马鞍山城投转型案例
该模式下的城投转型案例有很多，比如与建安集团同处安徽省的江东控股。其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团，正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余，江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比重，并且积极参与产业投资，不断向金融、节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。
从业务板块来看，集团业务涉及城市基础设施、公共事业、汽车制造业、餐饮服务、房地产、金融业等。集团是马鞍山市唯一的城市基础设施投融资和建设主体，从事包括土地整理/开发、交通建设、环境整治等公益类项目的建设以及保障性住房项目的开发和建设；此外，集团旗下三家合资公司马鞍山港华燃气有限公司、马鞍山首创水务有限责任公司和马鞍山中北巴士有限公司分别负责供气、供水和公交三个公共事业业务板块。江东控股16年中票募集说明书中提到，未来将按照市场化要求以PPP形式参与城市基础设施项目建设及运营。
但集团贡献收入最多的业务板块是汽车制造，江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司，拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，16年汽车制造业务贡献了接近一半的收入，公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。此外集团积极参与产业投资，新设安徽省高新创业投资有限责任公司，专门从事高新技术产业和新兴产业的创业投资；参股皖江基金，从事皖江城市带承接产业转移项目投资。
3.3.2. 上海城投资产管理“三分法”
和江东控股一样，上海城投也通过合并重组同时拥有了公益类资产和经营性资产，2004年至2006年，上海城投接手的企业包括供排水、环境市容、市政建设、医疗废弃物处置企业以及干线公路、高速公路等。政府的项目建设可以设立项目公司、封闭运行，完成后由财政回购，但公用事业业务价格与成本倒挂，经营压力还要由企业承担。
为维持经营的可持续性，上海城投采取“三分法”经营策略，将资产分割为三类：平台类，即无收费机制的政府建设项目资产；运营类，即有收费机制，但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产；经营类，即市场化运作企业。针对三类资产采取不同的考核目标，对于平台项目类，主要考核项目管理和投资控制；运营类资产力争提高效率、压缩成本；经营性业务则考核利润指标，接受市场考核。上海城投的三分法与后来国有企业分类改革的思想不谋而合。
上海城投在资产分类上做的非常细致，比如在其分离环境业务时，将属于公益性业务的环卫集运、保洁等业务剥离进入总公司设立的环境实业公司，将可市场化运营的垃圾焚烧业务划入城投控股旗下的环境集团。目前上海城投经营类资产集中于其上市公司城投控股旗下，公益类与项目类资产则集中于总公司内。
经过资产的分割和分类管理，上海城投转型为多元化的企业集团，通过经营性资产反哺公用事业，实现了经营的可持续性，成功建立起企业信用。2016年上海城投集团营业利润接近33亿元，净利润接近29亿元。
3.3.3. 多元化战略要考虑业务的相关性
多元化战略按新增业务与主业的关系可分为相关多元化和非相关多元化。相关多元化指的是拓展与主业相关的新业务，比如一家做产业园区的城投，在园区开发的基础上进一步经营配套基础设施，包括热电水、停车场、相关户外媒体、物流等，或者利用园区建设中所积累的经验对外提供工程代建、园林绿化、房地产建设等业务，由于新增业务与原有主业相关性大，所以多元化战略较容易成功。而非相关多元化指的是进入和主业不相关的业务，比如有些城投公司为摆脱城建业务的局限，涉足一些高新技术产业、制造业等。
两类多元化战略都有一些城投转型的案例，前者比如江苏镇江城投、湖南郴州城投，天津泰达转型初期也是依托于园区建设进行业务拓展；后者比如马鞍山城投、武汉城投以及转型后期的天津泰达。两种城投多元化战略均有成功案例，但实施非相关多元化战略的城投大多数是有特殊的资源或机遇、资金实力较强的企业，对于中小城投而言，进入全新的领域需要充分考虑自身条件与相关风险，建议以主业为本进行相关多元化。
3.4.猜想四：转型为市场化的经营性国企
对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，可剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。
重庆市城投体系经历了“由一分八，由八变五”的演变过程。2006年以前重庆城投体系由八家集团企业组成。受地方融资规范、国企改革、地方债务压力等影响，在市政府主导下，“八大投”向“五大投”格局转型，在此过程中，出现了两家成功由城投公司转为经营性国企的案例，有借鉴意义。
一是重庆市交通旅游投资集团有限公司，前身为重庆高等级公路建设投资有限公司，由于重庆7000多公里的二级公路不再收费，2006年9月公司合并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅游资源，转型为专注旅游产业投资开发的市属投融资集团。
二是重庆市能源投资集团，2006年，原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团，借所电力市场化改革的机会，转型为经营性国企，专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。
3.5.猜想五：有条件的企业可考虑金控平台
对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说，通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作，是城投未来转型的方向之一。城投公司可以通过金融控股布局，促进城投公司融资方式多元化，降低融资成本和信息不确定性。目前已经有不少城投公司布局金融板块：
大型城投公司主要采取参股控股的方式布局金融行业，比如重庆渝富集团在发展过程中，除了进行产业投资外，也布局了金融产业，渝富集团官网显示，目前其主要参控股金融企业包括重庆银行、重庆农商行、兴农担保、西南证券、安诚保险、汽车金融、三峡担保、进出口担保、银海租赁、农交所、药交所、股份转让中心、惠民金融、香港公司等。
此外天津泰达集团，前身是天津经济技术开发区总公司，2001年联合天津泰达集团、天津经济技术开发区建设集团成立泰达控股有限公司。泰达控股成立至今，在园区建设、市政公用事业运营的基础上，以天津开发区和滨海新区为主要投资、经营和服务区域，通过合资、收购等方式，成立或入资北方国际信托、长城医药保健品公司、恒安人寿、天津钢管集团、渤海财产保险、渤海银行等机构，全面进入生产制造、金融产业，形成了“金融是核心，公用事业是基础，新资源开发是方向”的产业格局。
中小城投布局金融板块的时候，多会选择参股一些中小型金融公司，比如汇丰投资有限公司，它是江西省萍乡市经济开发区唯一的城投平台，主要负责开发区的土地一级开发和基建工程代建，为了搭建更通畅的融资渠道，汇丰投资参股了南昌银行（现在的江西银行），成为其第四大股东并合作成立了江西金融租赁有限公司。
3.6.猜想六：城投混改的难度较大
有条件的城投公司还可以进行混改，引入战略投资。目前进行或尝试进行混改的城投公司凤毛麟角，上海城投引入战略投资是仅有的几个成功案例之一。
2014年年初上海城投旗下的上市公司上海城投控股获得国内PE巨头弘毅投资近18亿元投资，从上海城投接手了城投控股10%股权，通过此次引入外部投资者，国有股权在城投控股的比例由56%降至46%。
4.融资平台转型中的城投债投资
城镇化中后期，政府更可能去推动城投转型。城投公司的状态与地区城镇化发展阶段密切相关。从城市建设进程的角度来看，一个地区处于城镇化建设阶段的时候，基建项目繁重，对城投的投融资功能也更为依赖，政府推动转型的意愿较低。城镇化建设中后期城建压力减轻，政府对城投依赖性变小，更可能去推动城投转型。目前城投公司转型做得比较好的，比如天津、上海、安徽、重庆。
地方财政实力仍旧重要。尽管债务上不再兜底，但政府仍可以通过业务往来、政府补贴为城投偿债提供支持。50号文件中还提到，地方政府可以结合财力设立或参股担保公司，地方政府出资的担保公司很可能在出资范围内优先对城投公司担保。地方财政实力决定了政府对城投公司的支持力度。
区县级别与省市级别城投资质分化加剧。地方债发行主体确定为省级地方政府，市县级地方政府融资需要委托省级政府代为发债，市县级政府无论是对资金额度还是融资进度的把控上，可控力都变差了。
从各省披露的17年新增地方债务限额转贷比例来看，上海、四川、江苏、安徽、黑龙江、浙江等东部省份新增限额中转贷市县占比都非常高，新疆、重庆、云南、内蒙限额分派时省本级留存较多，转贷比例均低于60%，相对较低还有湖南、山西、广西。
甄别企业资质，关注公益性成分。城投债投资告别信仰时代，个体资质逐渐分化。公益性项目为主的城投会得到政府更多的信用支持，安全边际较强；城投债募投项目的政策属性也应该考虑的重点，投资项目属于国家政策重点鼓励的、有财政和金融政策支持的方向，比如扶贫、地下管廊、棚户区改造、重大工程项目等，会得到更多政策性的支持，偿债也更有保障。
此外，那些在地区有垄断地位、或是规模最大的城投公司往往是重点打造平台，转型过程中在资源配置、政府支持方面均能得到倾向，比如上文提到的江东控股和建安集团，改组过程中整合了许多优质资源，增强了主体信用资质，而非重点城投公司则有可能面临资产流失的风险。
转型循序渐进，存在过渡期。城投平台是央地财事权不匹配的产物，在这种失衡没有改变之前，政府很难与城投脱离，因此城投转型是一个循序渐进的过程。当前来看，地方稳增长压力不大，有利于推进城投转型，但“有限额的地方债+PPP”体系目前仍难满足地方投融资需要，如果未来在中央、地方财权分配上有更多调整，比如允许地方征收房产税，将是城投转型有力的助推剂。
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