热点关注 | 《能源宪章条约》的前世今生
《能源宪章条约》的
前世今生
近两个月，荷兰、法国、波兰和西班牙相继宣布退出《能源宪章条约》（Energy Charter Treaty），宣称《能源宪章条约》与《巴黎协定》所规定的减排目标不符。据报道，比利时和德国也在积极评估是否要退出《能源宪章条约》。一些权威人士认为1994年签署的《能源宪章条约》过于保护石化燃料能源。在签署近30年后，尽管这项协议已经进行了若干“现代化”修改尝试，但还是受到越来越多的质疑。荷兰政府发言人甚至认为“最好整个欧盟都退出”，而在波兰10月初的一次议会投票里，超过九成的议员赞成退出《能源宪章条约》。
《能源宪章条约》的诞生背景
20世纪90年代初，国际形势发生了激烈动荡，苏联解体后独联体国家的经济状况持续恶化，迫切需要引进外资以帮助经济复苏。同时，独联体国家的危机状况也影响到了原本依靠前苏联能源供应的欧洲国家，西欧国家的投资者对于在全新的独联体市场进行能源投资顾虑重重。独联体国家渴望通过外商投资增加经济增长动力，西欧国家一方面希望保障能源供应安全，另一方面希望为本地区能源公司进入独联体国家能源市场开辟道路，以获得经济利益。因此，在各自利益的驱动下，双方形成了在能源领域互利合作的共识，《能源宪章条约》（后简称《条约》）在这样一个政治和经济背景下应运而生。
1990年6月，荷兰总理柳别尔斯最早提出建立欧洲能源共同体的建议，以进一步稳固和发展原苏联、中东欧与西欧间能源领域的合作。同年12月，欧洲能源宪章代表大会在海牙召开，以欧洲国家为代表，同时包括澳大利亚、加拿大、美国和日本等53个国家的代表签署了《欧洲能源宪章条约》。此后，各签署方又进行了长达3年的深入谈判。在1994 年12 月，具有法律拘束力《条约》终于在葡萄牙里斯本诞生，于1998年正式生效。随着时间的推移，越来越多的国家签署该协议，目前已有包括欧盟在内的53个签署国，绝大多数为欧洲和亚洲国家。
《条约》的条款侧重于四大领域：能源贸易、投资、能源效率、争端解决、能源运输。当中核心内容包括：（1）在扩大国民待遇或最惠国待遇（以较优惠者为准）的基础上保护外国投资，并保护其免受关键的非商业风险；（2）基于世贸组织规则的能源材料、产品和能源相关设备贸易的非歧视性条件，以及确保通过管道、电网和其他运输手段可靠跨境能源过境流动的规定；（3）解决参与国之间的争端，以及投资者与东道国之间的投资争端；（4）提高能源效率，并尽量减少能源生产和使用对环境的影响。
由于涉及到多方利益，《条约》的谈判进行得十分困难，正是在欧盟国家极力推动和催生下，谈判才得以顺利推行。《条约》符合当时欧盟国家的利益，也确实在20多年来有效保护了在独联体国家，尤其是在俄罗斯投资的欧盟企业和资本。有研究表明，生效以来，《条约》仅在欧洲就保护了价值3446亿欧元的化石能源基础设施。
《条约》的发展及争议
值得注意的是，《条约》建立了一个国际投资争端解决机制，该机制赋予了能源企业就危害其投资的政策起诉东道国政府并索要赔偿的权利。其诉讼门槛也相当低，只要投资者认定自己受到“不公正”对待就可以提出诉讼，而且仲裁结果通常对原告十分有利。这一制度正是使《条约》遭受争议的核心。
在应对气候变化国际背景下，利用这种争端解决机制，化石能源开采公司可以对出台减排政策的政府提出诉讼。这一制度阻碍了政府能源转型的步伐。在2021年，荷兰政府宣布逐步淘汰燃煤发电，遭到在该国有大量煤炭投资的德国能源公司起诉，要求赔偿14亿欧元。并且，这种争端解决机制逐渐演变为一种欧盟内部相互攻击的手段。据欧洲调查公司估计，74%的案例是欧盟投资者对欧盟国家的诉讼。这些案例引发了欧盟和气候活动人士对《条约》的质疑，如果争端解决机制继续被用于起诉出台脱碳政策的政府，那欧盟的净零目标可能引发超过数百万欧元的诉讼。
因此，欧盟委员会提出对《条约》进行“现代化”修改，其中包括立即结束欧盟内部的诉讼。今年6月，在最初提出修改的5年后，欧盟委员会宣布完成了《条约》现代化工作，并表明修改后的《条约》可以促进能源部门的可持续投资。这些修改还需要在11月的会议上征得所有53个签署国的一致批准，与此同时，各欧盟成员国的议会也具有一票否决权。然而，尽管《条约》已经开始了现代化修改，仍有很多欧盟国家坚决地选择退出，因为修改进程还不足以阻止欧盟境内的化石能源企业通过争端解决机制予取予求。
使问题进一步复杂化的是《条约》漫长的“落日条款”。在制定之初，为了保障本地区能源公司的利益，欧盟国家规定，即便退出《条约》，能源公司仍可就20年内的投资行为进行相关权益的追责。
2016年，意大利立法禁止海上石油钻探，遭到了英国油气公司Rockhopper的诉讼，于是意大利政府首先宣布退出该协议，在6年后，今年8月，意大利仍被责令向Rockhopper 公司支付2.5亿欧元的赔偿，而这家英国公司仅在意大利投资了区区2500万欧元。《条约》的现代化修改还包括将现有合同的落日条款限制为10年，而新投资的落日条款仅为9个月，但这一调整只适用于仍留在《条约》的成员国。因此，根据“落日条款”，意大利退出《条约》的生效起始年份是2036年。同样，在今年退出的荷兰、法国、波兰和西班牙等国遭受的索赔将持续至2042年。
欧盟国家意欲何为
在俄乌冲突局势下，欧盟先后对俄罗斯实施了多项制裁措施，俄罗斯也采取了相应的反制裁措施。可以预计的是，在未来很长的一段时间里，双方都不会继续遵循《条约》宗旨，对欧盟资本在俄能源基础设施方面的投资加以保护。即使未来局势有所缓和，从目前相关国家的行动来看，欧盟和俄罗斯也倾向于推动各自能源进出口渠道的多元化发展。欧盟将加速向清洁能源的转型，以摆脱化石能源的外部依赖。而俄罗斯则将推动油气出口的东移，更多地将油气资源出口给中国和印度等能源需求增长潜力更大的亚太国家。《条约》建立之初的能源合作共识已经不复存在。
另一方面，《条约》为能源危机后的脱碳路径埋下了巨大的隐患。今年，自俄乌冲突爆发以来，在能源供应不足的重压之下，德国、法国、奥地利和荷兰等欧洲多国宣布重启煤电或推迟退煤进程，同时表示放松对化石能源的限制只是为了保障能源供应的短期措施。在过去很长一段时间内，欧盟国家一直是能源转型的国际领导者，尽管在碳中和方面开起了历史倒车，减排和绿色能源仍是欧盟占优势地位的“政治正确”，欧盟国家仍未放弃碳中和目标。在《条约》的修改力度有限，未达到支持气候目标预期的情况下，一些国家已经对《条约》的现代化进程失去了耐心。如此一来，退出协议符合欧盟国家当前的利益。
编辑丨马丹丹（中科院科技战略咨询研究院）
审稿丨陈映彤（西南财经大学）
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