金融创新的监管取向：“一视同仁”
原文标题：Same Function, Same Risks, Same Regulation
作者：Stephen G. Cecchetti, Kermit L. Schoen
holtz
时间：2022年1月17日
译者：张一苇
当银行和金融科技公司为了争夺相同的客户而提供相似的服务、承担相似的风险时，它们应当受到相似的监管：即“相同风险，相同监管”。
——奥古斯汀·卡斯滕斯，国际清算银行（BIS）总经理，2018年1月30日
技术进步总是给金融监管部门带来新的挑战。金融创新史上的很多例子并不久远，既有新的思想（如期权定价模型和证券化），也有硬件本身的改进（如速度更快的计算机和通信基础设施）。通过降低交易成本和信息成本，创新可以改善市场接入，促进风险转移，并降低价格。但是，随着效率的提高和金融活动范围的拓展，金融体系的守护者在确保安全和稳定方面面临着新的挑战。
尽管今天的某些创新看似革命性，但在多数情况下并非如此。最显而易见的例子是零售支付系统的加速发展。不过75年前，支付还完全是以现金（央行发行的纸币）或银行汇票（指示商业银行转账的支票）的形式进行。随着时间的推移，信用卡和借记卡大举取代了上述手段，自动化清算所（ACH）交易则走得更远。今天，我们甚至可以使用智能手机上的数字钱包以及科技公司提供的服务（包括Paypal、Apple Pay、Amazon Pay和Google Pay）进行现场支付。
支付服务供应商以及交付系统不断拓展的范围，对监管部门构成一项经典的挑战：如若新的供应商落在当前监管范畴之外，他们该如何确保支付安全？
诚然，非银机构向类银行活动的扩张，既不新鲜也不独特。货币市场共同基金（MMMF）兴起于1970年代，当时尽管有高达两位数的通胀，银行存款利率仍被限制在较低的个位数水平。作为回应，金融创新者们创设了提供固定价值负债的实体，这些负债是以短期资产（包括商业票据和大额存单）为标的的债权。最近，非银机构还在发行稳定币，即由一篮子证券背书的私人加密资产，与一国法币1:1挂钩。正如我们在过往文章中所强调的，MMMF和稳定币提供的负债与活期存款尤为相似，而为其背书的资产则与银行持有的资产相似。
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新的是金融科技相关创新的速度和广度。利用信息与通信技术的最新进展，创业者和老牌金融公司都在创设一系列新的中介机构。除了Tether和Circle这样的稳定币发行商，还有支付系统供应商（Venmo和Wise）、点对点借贷平台（Lending Club和Prosper）、众筹平台（Kickstarter和Indiegogo）、智能投顾（Betterment和Wealthfront）以及经纪商与交易所（Robinhood和Coinbase）。
在概念层面上，监管部门对这些新进入者所造成风险的处理方式似乎直截了当。遵循BIS总经理奥古斯汀·卡斯滕斯在开篇引文中阐述的原则：提供相同金融服务、造成相同风险的任何供应商，都应受到相同监管。鼓励创新，但要防范其对金融体系造成的任何伤害（等同于“一致监管”congruent regulation的概念）。
我们该怎样做呢？答案也很明确：关注金融活动、功能和服务本身（尽管规则的贯彻落实几乎肯定得经由提供这些服务的公司、实体或机构）。这种以活动为侧重的监管模式要求我们的处理方式做出巨大转变。以监管目标为纲，我们需要列举金融活动，然后创建一套匹配这两张清单的框架。本篇文章的其余部分，将概述监管部门可以如何着手开展这项工作。
首先，我们注意到金融体系为个人和公司提供的服务门类广泛。简单来说，支付系统允许我们转账汇款。个人和公司可以通过储蓄和贷款，在收入和营收不稳定的情况下使消费和支出更加平滑。我们都需要一个地方来安全地贮藏金融资产，还需要各式方法将其转化为一种支付手段（也就是大多数人认知中的“货币”）。通过将相机合同（contingent contract，如保险）和底层与衍生证券接入相结合，金融体系为家庭和公司提供工具，以分散、对冲和共担他们所面临的风险。此外，金融体系允许公司向金融市场发行股票和债券。最后，金融中介机构收集与处理信息，并就他们提供的所有其他服务向客户提供建议。
以下要点对这些关键活动、功能和服务做了归纳：
· 支付系统接入：提供个人和公司之间转账汇款的方法。
· 借贷与信用供应：供应资金以用于投资，并允许个人和公司在收入和营收不稳定的情况下使支出更加平滑。
· 顾问：就持有资产和获得所需服务的最高效方式提供建议。
· 保管和会计：保证客户金融资产的安全，并提供信息以帮助他们跟踪其收入和支出。
· 存款与支付工具的发行：提供能够可靠、便捷、廉价地充当或转化为货币的负债。
· 流动性供应：将非流动性资产转化为流动性资产，按需提供支付手段。
· 多样化和风险共担：让投资者有能力进行多样化投资，包括小额投资；并共担和对冲各类风险。
· 金融市场接入和做市：为个人提供可靠、便捷、廉价地买卖证券或衍生品的能力。
· 股票与债务承销：允许公司向市场发行新证券。
· 基于衍生品的风险转移：允许个人和公司利用相机合同转移风险。
· 收集与处理信息：收集信息，特别是用于信用评估。
这张清单首先可以提炼出一点，那就是服务的门类并没有改变。反之，技术是在让提供这些服务的方式变得更高效。因此，即使金融创新改变了供应商，拓展了客户接入的范围，服务本质上仍是老一套。纸质支票、实体借记卡和智能手机app，都只不过是将存款余额从一个户主转给另一个户主的方式。在我们看来，目前所见的大部分创新都属于这个类型。
再来看监管，现行框架是按制度（或法律）形式组织起来的。我们有银行、养老金和保险监管部门。此外，还有证券、衍生品和金融行为监管部门；以及金融犯罪执法机构和宏观审慎当局。这些政策制定者相结合，可以达到稳定金融体系的总体目标，但他们一般不会通过关注活动、服务或功能来实现这一点。
为了更好地理解监管部门的作用，我们首先将其目标分为四类：
1. 消费者和投资者保护：保护数据所有权，防范欺诈和歧视，监测利益冲突，保证适当性，并保障接入；
2. 确保市场的完整性和效率：价格透明度、竞争和韧性（包括操作的连续性）；
3. 预防犯罪：反洗钱（AML）和“了解你的客户”（KYC）；
4. 系统性稳定：监测和疏解共同风险敞口、顺周期性、挤兑风险和操作风险。
下一步要探讨的是哪些监管目标适用于哪些活动。在以下金融体系矩阵中，我们做了首次尝试。横行用来罗列金融活动；纵列用来罗列监管目标。最后一行用来识别当前对每一类目标承担主要责任的监管部门类型。观察表格，我们发现防止非法活动（AML/KYC）出现的频率最高；其次是反欺诈、防止挤兑和操作风险。
转向基于活动的监管意味着改变我们的视角。我们需要在表格的横行而不是纵列中构想监管。这要求当局通过指定“活动监管者”，来填上最后一列的空白格。要理解其含义，就以存款或支付工具的发行为例——该服务目前由银行、货币市场共同基金、稳定币发行商，以及潜在的电子钱包供应商、经纪商与交易所提供。就所有这些实体而言，除了确保犯罪预防协议的全面合规，监管部门还应关注维护稳定价值和产权，促进韧性，并防止或疏解资产抛售和挤兑风险。
当前的监管框架一般不适合这种处理方式，尤其是碎片化的美国监管体系，距离理想状态相去甚远。在美国，有十多家联邦监管部门叠加在上百家州一级监管部门之上，每个州的银行、保险、养老金和证券监管部门都存在某种程度的结合。在实践中，处在监管范畴内的公司要面对一大堆目标重叠的监管部门。根据其法律形式的不同，这些公司在相似的活动中受到的监管大相径庭。最后，落在监管范畴外的公司在从事这些相同活动时，可能几乎不受任何监管。
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再向前看，对监管部门来说，即便他们采取功能视角，并以“相似的方式监管相似的活动”为侧重，另一项挑战已迫在眉睫。监测和执法终归是以法律实体为对象，问题正出在这一点上。已经有一些金融服务和产品在创生和交付方式上，就故意设计成没有可识别的个人或公司对其负责。的确，去中心化金融（DeFi）实质上是一套在共同网络上运行的算法和数据库。谁（如果有的话）来对自动执行的“智能合约”在网络上所做的事情负责，远谈不上明朗。因此，当我们考虑如何调整金融监管的取向、将侧重放在活动上时，我们还需要考虑对那些以去中心化方式提供的、没有可识别供应商的服务实施适当监管。
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总而言之，当前的金融创新只是金融体系漫长发展过程中的又一个阶段。即便接入范围扩大、成本下降，在几乎每一个案例中，服务仍旧是老一套。关键挑战在于，随着供应商的范围及其手段的不断拓展——往往超出了现行监管范畴——监管部门该如何达成他们的传统目标。我们相信，要确保金融体系的安全和稳定，最有效的方法是按活动而不是按实体实施监管。
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