为新税收战争做好准备：评OECD全球最低税

原文标题：Be Prepared for New Tax Competition: Impact Assessment of Two Minimum Taxes of the OECD

作者：冈直树

来源：东京财团政策研究所

发表日期：2022年3月30日

译者：熊涌

编辑：钟政昊

2021年10月，OECD/G20税基侵蚀/利润转移（BEPS）包容性框架下的141个成员国达成了一项历史性国际协议（后文简称《声明》），以引入15%的全球最低税措施。包括日本在内的137个国家承诺遵守该协议，预计将于2022年立法，并于2023年开始执行。

译者注：税基侵蚀和利润转移（BEPS）是指跨国企业利用税收规则中的差距和不匹配来避免纳税的税务规划策略。发展中国家对企业所得税的高度依赖意味着它们严重遭受BEPS的困扰。BEPS活动每年使各国蒙受1000亿到2400亿美元的收入损失。在OECD/G20的BEPS包容性框架下，141个国家和司法管辖区正在合作实施15项措施，以解决避税问题，提高国际税收规则的一致性，并确保更透明的税收环境。

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国际社会饱受大型跨国企业（MNEs）操纵财报以及利用避税天堂之苦，这导致各国在企业税方面逐底竞争。《声明》给这一趋势带来了令人期待已久的转机。

在被视作BEPS2.0的《声明》达成之前，各国实质上是为了将大型跨国企业的收入纳入到自己的税基中而展开激烈角逐。本文将考查15%的全球最低税措施给国际税制和税基的地理归属带来的影响。

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 全球最低税和国内最低税

日经新闻于2021年10月20日发表的一篇关于主要避税天堂面临的挑战的新闻中，报道了企业迁离百慕大的一些迹象。该报道引用当地专家的话：“谷歌未在百慕大雇佣一名员工”。该文指出，如果企业转而在其展开雇佣和实际经济活动的国家公布盈利并缴税，而不是在百慕大这样的避税天堂，那么OECD《协议》的效果则符合预期。

2022年1月25日，加拿大《金融邮报》对OECD于2021年12月发布的最低税《示范规则》提出了质疑，称：“令人惊讶的是，这些规定将长期帮助大型企业避税的避税天堂，排在了征税的首位。如果避税天堂接受OECD的提议，那加拿大企业税收入可能会从每年35亿美元减少到只剩下一点儿零钱了。”

正如两篇文章所指，15%的最低税旨在对实际开展实体经济活动的国家所产生的利润征税，这些国家的税基已被向低税率国家转移利润的行为所侵蚀。OECD称其为“补缴税款（tax back）”的权力。对开展实体经济活动的高税率国家的利润征税，有望一劳永逸地结束税收竞争。

图1：企业税向下竞争（国家和地区）

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 规则顺序

15%的全球最低税将作为“补足”税（top-up tax）实施，在跨国企业税负低于15%的国家，将其税负提高到至少15%（补足税率 = 最低税率 - 有效税率）。OECD《示范规则》明确给出了补足税收收入的归属地顺序。

第一顺位：“避税天堂国”：《示范规则》规定，符合条件的国内最低补足税（QDMTT）可以由跨国企业子公司所在的低税率国家征收。

第二顺位：跨国企业的母国（最终母公司所在地）可以通过计入所得规则（IIR）征收15%的全球最低税，其功能类似于受控外国公司（CFC）规则。

第三顺位：在无法依据IIR征收全球最低税率的特殊情况下，跨国企业成员所在的其他高税收国家可以适用征税不足支出原则（UTPR）。通过否认费用抵扣税款，UTPR将达到与对低税率国家的跨国公司成员征收15%全球最低税相同的效果。

全球最低税的税基是超额利润，即在一国的净利润减去基于经济实质的所得豁免（SBIE，即排除目标子公司所在国家/地区的有形资产和工资成本的常规比例）。本质上，SBIE代表了跨国企业子公司所在国的普通/常规利润。

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 两种最低税的预计税收收入

15%的全球或国内最低税带来的额外税收收入属于哪些国家？我们根据OECD的国别报告（CbCR）进行了简化估计，以回答这个问题。

如下表所示，左侧栏展示了跨国企业的母国通过实施全球最低税（通过IIR规则或UTPR规则）获得的额外税收收入。

2017年，全球额外税收收入总值为1125亿美元。这部分额外税收按规模排序，分别来自于美国（545亿美元），比利时（195亿美元），新加坡（120亿美元），加拿大（38亿美元）。日本估计增加20亿美元。

另一方面，如果低税率国家和避税天堂选择在国内实施最低税率，并有效阻断高税率国家实施IIR规则，其税收收入增加的估测值见下图右侧栏。

图2：税收收入增加估测

如右侧栏所示，如果在子公司所在“来源”国家征收国内最低税，一些著名的避税天堂将获得大量额外税收收入。实际上，避税天堂可能不会选择获得所有额外的税收收入。对于许多避税天堂来说，企业所得税是税收竞争的有效工具。避税天堂可以有选择地应用国内最低税，以匹配个别跨国企业的情况。在避税天堂国家实施国内最低税的情况下，实施全球最低税的跨国企业原籍国实质上失去了追加征收的权利。

12月22日，OECD《示范规则》发布后不久，欧盟委员会提出了一项指令草案，成员国引入国内立法。该草案声明国内最低税旨在“保护成员国主权”。此外，该草案还明确表示征税权归属于“来源”国，而非“居留”国（最终母公司所在地）。

补足税（top-up tax）是在低税收的司法管辖区征收的，而不是在最终母实体（UPE）层面上收取所有额外税额。

根据税务司网络发布的企业避税天堂指数，欧盟内部有许多著名的避税天堂。因此，需要上述条款才有可能达成政治协议。之所以征税水平低，是因为来源国为在其领土上没有实际活动或实际活动水平较低的跨国企业提供了税收减免。因此，当低税率来源国声称使用国内最低税是维护其“主权”的一种手段时，对于那些税基被另一国低税率所剥夺的国家来说，它们的税收主权受到了侵犯。

正如欧盟指令草案所说，国内最低税的目的是避免所有补足税归属于跨国企业的母国（“居住地”）。因此，如果跨国企业的母国不实施和应用全球最低税，则低税国家（“来源国”）将没有必要实施国内最低税。最低税具有“通用方法”的地位，各国并未被强制要求在其国内法律中采用这些规则。

国内最低税的一个特点是阻碍其他国家的税收。因此，正如日本法院所指出的，国内最低税可能一定程度上缺乏“税收的基本概念”。

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 国内最低税能否帮助发展中国家提升财政收入？

公民组织2020年12月给OECD的一封信中敦促到：全球最低税通过优先考虑居留国规则歧视发展中国家。公平地说，这句话只对了一半。

的确，在上表左侧栏中，少数大国预期能够通过应用居留国全球最低税，获得大幅税收收入增长。另一方面，如表右侧栏所示，通过应用国内最低税并在来源国优先征收，一大部分补足税将会流入主要避税天堂，而非典型的发展中国家。

根据这种估计，大部分发展中国家可能获得一百万美元甚至更少（表中已省略）。此外，正如文所述，相较于发展中国家在税务管理中所获收入，最低税制度难以管理，可能对其造成不合理的负担。

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 增加合规负担

对于跨国企业来说，如果缴纳的税款总额不变，最低税额的额外税收收入归属于哪个国家对它们来说可能没有区别，但企业希望避免增加行政负担。

根据日本经济产业省研究小组的报告，2016财年修订后，日本CFC税的行政负担是CFC子公司数量的三倍，行政工作量增加了四至五倍。另一方面，CFC制度不会为政府带来可观的收入增长。

根据《示范规则》，最低税率是在包括CFC在内的国家规定适用之后实施的。因此，首先需要确定国家CFC规则是否适用。如果适用，跨国企业必须根据CFC规则计算在日本应税子公司的收入和税额。然而，这种计算并不容易且并非自行生成。在实践中，跨国企业不会主动选择适用CFC规则，以将外国子公司的收入包括在内，除非外国子公司产生了可以通过CFC纳入到日本并抵免的外国税收。

美国是唯一一个执行全球最低税（2017年引入的GILTI制度）的国家，其机制类似于OECD的最低税。一本美国税务教科书将GILTI（全球无形资产低税所得）描述为“学生要理解、纳税人要遵守、国税局要管理的复杂规定”。

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 “经济活动与税收制度一致”的大旗

关于重新定义税基的讨论被称为BEPS 2.0，在利益分歧的国家之间展开了激烈的斗争。这一进程的指导原则是经济活动地和征税地的重组。

现行规则为税基侵蚀和利润转移（BEPS）创造了机会，需要政策制定者采取大胆行动，以恢复对系统的信心，并确保在经济活动发生和价值被创造的地方对利润征税。

《声明》本应是国际社会对这一问题的答案。

15%的全球最低税率，以及基于实质的豁免（确定来源国实质性经济活动水平的客观衡量标准）的“发明”，将实现经济活动地与征税地的统一。只有防止税基流向那些没有或只有有限实质经济活动的低税收国家，我们才能防止企业税的逐底竞争。

不过 ，OECD提出的国内最低税一定程度上改变了这种结论。

据报道，除前文所述的欧盟委员会外，瑞士、阿联酋、新加坡和英国已经开始考虑将国内最低税制度化。此外，英国目前正在考虑征税，以保护在英国享受税收优惠的英国跨国企业不会成为外国全球最低税的目标。

从个别国家的国家利益的角度来看，适用国内最低税可能是一个合理的策略，因为它有助于增加本国税收。但这可能意味着依赖缺乏经济实质的税基。这方面的一个例子是避税天堂国家对信箱公司（letterbox companies）征税，以防止跨国企业母国（可能发生实际经济活动的地方）征收全球最低税。

（译者注：信箱公司又称“招牌公司”、“文件公司”。指那些仅在所在国完成必要的登记注册手续，徒具法律所要求的组织形式，但却没有任何实质性业务和从业人员的公司。信箱公司是外国基地公司的最重要、最基本形式。这种公司往往只存在于文件之中，只拥有一只通讯的信箱和一个常务董事。公司应该从事的各种工业、商业及管理等活动，都不在信箱公司所在地进行。这些公司一般都设在国际避税地，是典型的避税地公司。它们经常采用虚构中介转售业务的方法，把高税国公司的利润转移到国际避税地，进行国际逃避税。）

这种情况很难实现国际社会在BEPS项目中所追求的税收地与经济活动地的重新整合和价值创造，也很难杜绝企业税的逐底竞争。

此外，如果低税国家在对外国跨国企业的子公司征收低税时，仅仅是选择性地额外征收国内最低税，则该制度的管理可能缺乏透明度。

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 新税收竞争？

全球最低税的税基仅限于超额利润超过正常利润的部分，为此，牛津大学政策简报指出，未来税收竞争的合理策略可能包括取消企业所得税（适用于正常利润），代之以国内最低税（适用于超额利润）。

这两项激励措施都指向用QDMTT取代企业税，至少在某些国家，至少对于超过最低税适用规模门槛的公司而言是如此。

美国参议院金融委员会共和党成员在2月16日致美国财长耶伦的一封信中提到了这一点，对此表示担忧。

《示范规则》似乎为另一种形式的税收竞争打开了大门，即进一步降低企业税率，并提供免税补贴，以保持国际竞争力，而且同时仍能在《示范规则》的范围内运作。

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 为新的税收竞争做好准备

本文开头引用的加拿大文章，对国内最低税收优惠政策进行了严厉批评，其称“最低税旨在减少国家间的税收竞争，但这一新的示范规则与此完全不同”。对于失去税基的国家的公民来说，很难接受这样一种可能性：对于一个没有或只有有限的实体经济活动的国家，最低税率将带来额外的税收收入。

在国际协调的基础上解决这一问题的一个办法可能是限制国内最低税的适用范围（例如，不超过5%），这一办法一方面禁止“来源国”（即不要求在本国进行实际经济活动的避税天堂）完全阻止跨国企业的“居留国”使用全球最低税，另一方面，保留来源国对实际外来投资实行合法税收减免的权利。

假设我们暂且认定，避税天堂在对几乎没有或根本没有实际经济活动的子公司征税时拥有“税收主权”，并且根据OECD商定的规则，这种征税权享有优先性。那么，税基受到这种税收威胁的其他国家公民又该怎么办？

（1）报复性关税：托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）的合作者加布里埃尔·祖克曼（Gabriel Zucman）曾经提出过，美国总统唐纳德·特朗普也曾实践过（尽管这可能过于激进）。

（2）更有效地应用受控外国公司（CFC）这种反避税制度，以国内法税率征税——日本为29.7%（更温和、更现实的做法）。

正如日本最高法院2009年10月29日的一项裁决所指出，“一般而言，建立所谓的反避税制度，作为对抗另一国可能对本国税收负担的公平性和中立性产生不利影响的制度手段，应理解为属于征税权的内容，是国家主权的核心”。

OECD在2022年3月14日发布的250页评论指出，CFC税制优先于最低税（第96页），没有必要用引入最低税取代反避税税制（第191页）。因此，通过应用国家CFC制度，子公司的利润将归属于跨国企业的母国。

根据此，为了计算子公司的实际税负作为最低税额计算的基础，（1）首先，根据跨国母公司的国内法下的CFC规则计算税额；（2）然后，子公司的实际税收负担基于该税额（以规定方式分配给子公司）和子公司所在国的税额之和。如果同时适用CFC规则和另一国的国内最低税额，将使合规负担复杂化，对跨国企业的国际竞争力产生不利影响。

那么，作为第三种选择，不在国内法律中引入最低税又如何呢？

全球最低税被定位为“通用方法”，这意味着各国没有义务采用这些规则。根据OECD的统计，大多数国家没有CFC规则。欧洲工业界的一些人担心，如果欧洲实施全球最低税，而美国不实施，欧洲公司的竞争力就会相对下降。这可能意味着，不采用最低税对大型跨国企业的母国来说可能是有意义的。

显然，国际社会要克服重重困难和利益冲突才能达成协定，各方的努力值得称道。但尽管如此，新制度的最终形态和细节设计以及各国的制度反应仍不得而知，我们可能需要为新一轮税收竞争做好准备。

图3：大型盈利跨国企业：全球200强

（《声明》中还新增了一项名为“Amount A”的税收规则，以确保全球销售额超过200亿欧元、利润率超过10%的特大型跨国企业的利润被适当征税。在达成协议的过程中，美欧等巨型经济体之间展开了激烈的税基争夺战）

END

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