【法律释义】道路交通安全法 第5条

中华人民共和国道路交通安全法

第五条 国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。

县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责,负责有关的道路交通工作。

[释义] 本条是关于道路交通安全管理体制的规定。

管理体制问题一直是我国行政立法的核心问题。在我国现行行政管理体制下,明确管理体制对一部法律以及这法律所规范的社会事务都是非常关键的问题。管理体制的确立是一部法律的重点和难点问题。

道路交通安全管理职责问题,是道路交通安全管理法的骨架。对于这个问题,我们应当作些背景说明。

1983年以前,全国维护城市道路交通秩序和处理交通事故的工作和北京、上海等39个大中城市的机动车的登记、发牌和驾驶员考核、发证,是由公安机关负责的。1983年,国务院决定将公安机关负责机动车及驾驶员管理的城市由39个扩大到105个,交通部门负责其他地域内机动车及驾驶员的管理,农机部门负责拖拉机牌证管理。

1986年10月,为解决城乡道路交通管理不统一带来的问题,国务院下发了《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》。《通知》是在我国城乡道路标准低、质量差,人车混杂,交通管理又分别由公安、交通、农业部门负责,机构重叠,政出多门,互相扯皮的条件下作出的。《通知》认为,这种多头管理体制,在城乡机动车大幅度增长的情况下,已经越来越不适应我国经济发展和对外开放的需要。《通知》确定了全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理的体制。《通知》明确规定,由公安部起草统一规范全国道路交通安全管理的法规。公安机关对全国城乡道路交通依法进行管理,包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、交通事故处理和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等。对于农用拖拉机的道路交通管理工作,除专门从事农田作业的拖拉机及其驾驶员由农业部门负责管理外,凡上道路行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机及其驾驶员,由公安机关按机动车辆进行管理。有关道路行使安全技术检验、驾驶员考核、核发全国统一的道路行驶牌证等项工作,公安机关可以委托农业(农机)部门负责,并有权进行监督、检查。任何单位和个人未经公安机关批准,不准占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、违章建筑和搞集市贸易等。公路养护和市政管理部门为维修道路需占用、挖掘道路时(日常维修、养护作业除外),须与公安机关协商后再行施工,并共同采取措施维护交通秩序。《通知》还规定,除公安机关外,其他部门不准在道路上设置检查站拦截、检查车辆。有关部门确需上路进行检查时,可派人参加公安机关的检查站进行工作。没有公安检查站的地区,有关部门如要设立检查站,须经当地公安机关批准。经省、自治区、直辖市人民政府批准,可在必要的路口、桥头、渡口设立收取通行费的站卡。《通知》要求公安机关要向交通部门提供车辆、驾驶员等有关资料,并在路查、年检中积极协助交通部门做好养路费和车辆购置附加费的征收工作。《通知》提出,公安机关对于车辆检验、驾驶员考核,可委托给有设备和技术条件的单位,按照标准和公安机关的要求代行办理。公安机关有权对受托单位进行监督、检查和决定变更委托事项。交通部门的院校应积极协助公安机关培训交通管理人员。此次改革城乡道路交通管理体制,以不增加编制和经费为原则,由公安机关负责组建全国统一的交通管理机构。交通部门现有的交通监理机构,成建制地划归公安部门。交通管理所需经费,维持原有开支渠道,即城市交通管理经费,列入国家预算收支科目,由原来的行政费和城市维护费开支。用于公路交通管理的费用,包括基建费、装备费、交通安全设施费、宣传费、事故处理费和人员经费,由监理规费开支,不足部分仍从养路费中开支。

在《通知》明确道路交通管理体制的同时,交通部门负责全国公路的规划、建设和维护,建设部门负责城市道路的规划、建设和维护。此后制定的《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》、《中华人民共和国人民警察法》以及《中华人民共和国公路法》、《城市道路管理条例》,都肯定了这个管理体制。1998年8月,国务院批准的《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》进一步明确了公安部“指导监督地方公安机关维护道路交通安全、交通秩序以及机动车辆、驾驶员管理工作”的职责。具体为:拟定道路交通管理政策,依法查处道路交通违法行为和处理交通事故,维护城乡交通秩序和公路治安秩序,实施机动车辆安全检验、牌证发放和驾驶员考核发证工作,开展交通安全宣传教育活动,参与城市建设、道路交通和安全设施的规划。1998年国务院批准的交通部“三定”方案,在第五部分“其他事项”中,对于道路交通管理也有所涉及,规定:“道路交通管理体制维持现状,待下一步进行深入调查后,作为专题,研究管理体制的改革与分工。”

在管理体制问题上,1998年公安部报送国务院的《道路交通管理法(送审稿)》,是按照国家1986年以来确定的现行体制规定的。对此,一些部门提出不同意见。

有的观点提出:现行体制不仅没有从根本上解决多家管理的问题,反而产生了一些新的矛盾和问题,如管理机构重叠、部门职权交叉等,影响了道路交通的正常管理,制约了道路交通事业的健康、协调发展。主张道路交通法的内容限定在道路通行秩序、交通事故处理、交通安全宣传和相关违法行为的处罚方面,不应规定对机动车和机动车驾驶员的管理。

有的观点提出:拖拉机、农用运输车从事田间和场院作业,农闲时则上路从事运输。农业机械的安全监理工作,国务院已确定由农业部门负责,拖拉机、农用运输车及其驾驶员的牌证管理属于农机安全监理,应由农机部门负责,道路交通管理法对此应予明确规定。

还有一种观点认为:目前部门交叉扯皮,严重制约了道路交通事业的发展,造成了不良社会影响,需要利用立法之机研究道路交通体制改革问题,并对有关部门的职责分工进行必要的调整。主张:维护道路交通秩序、处理交通事故等执法监督工作仍由公安机关负责;机动车登记发牌和驾驶员考核、发放证照和日常管理,以及机动车检验检测、道路标志标线管理等行业技术性管理工作由交通部门负责,其中面向社会的技术事务性工作,如驾驶员培训、机动车检验检测等应逐步社会化。并建议由计委、财政等部门对有关机动车和驾驶员的收费制度进行研究,提出改革措施,切断部门利益的纽带。并提出在道路交通立法中,除认识一致的道路交通安全秩序管理、事故处理、交通安全宣传等明确规定由公安机关负责外,其他有争议的方面可以按照工作任务作原则性表述,不明确规定具体的管理和执法主体,以便今后作出调整。

国务院法制办研究认为,国务院1986年确定的现行道路交通管理体制是总结多年实践经验,随着我国道路交通管理事业发展而逐步形成的,有关法律、行政法规已经予以肯定,鉴于道路交通安全法是集中解决道路交通安全问题的,根据多年的实践经验并借鉴国外好的做法,由公安机关负责道路交通安全管理,维护道路交通秩序,还有利于及时处理道路上的治安案件和刑事案件。在社会主义市场经济条件下,道路交通行政管理改革的任务,应当是将那些可以交由社会中介组织办理的事项(如机动车安全技术检测)从政府职能中分解出去,而不是将一些职能从一个政府部门划转到另一个政府部门,再形成一件事由几个部门管的局面。对于有的部门提出的对行政管理事项的收费进行改革,切断部门权力与利益的纽带的观点,应当积极加以肯定,不仅道路交通安全管理应当这样做,其他凡有行政管理活动收费的,都应当这样做。

关于机动车和机动车驾驶员的管理问题,需要明确:机动车是道路交通中高速运行的机动运载工具,驾驶员是道路交通的重要参与人。机动车安全技术状况和驾驶员安全驾驶技能对道路交通的安全都有决定性的作用。因此,交通秩序的维护、驾驶员违章行为的处罚以及交通事故的处理,都不能不以对机动车和驾驶员的检验、考核、发牌发证管理为依托,配套进行。把这类管理事项定位于“行业技术性管理工作”是不妥当的。当前一些地方走私、盗抢、非法拼装机动车违法犯罪活动仍很猖獗,在公路和城市道路上治安案件和涉及机动车的犯罪仍比较突出,机动车登记和号牌、行驶证的发放以及驾驶证审验等工作不仅与维护路面交通秩序密切相关,也与处理路上治安案件和追缉、打击涉及机动车的犯罪密切联系。这些工作统一由公安机关负责,关系较顺,可以事半功倍。此外,草案规定中准备推广的几项重要的道路交通管理措施,如驾驶员违章记分制度、机动车责任强制保险制度(费率随驾驶安全记录情况上下浮动)以及交通事故现场快速处理等,也都需要将路面交通秩序管理和对机动车与驾驶员的管理有机结合起来。如果将道路交通秩序的维护同对机动车、驾驶员的管理分别交由不同的部门负责,割断同一事物的内在联系,不利于道路交通管理工作综合、协调进行,不利于贯彻精简、统一、效能的原则。因此,道路交通管理仍应维持现行体制,道路交通秩序维护、交通事故处理、违章行为处罚以及机动车登记和牌证管理、驾驶员考核和驾照管理,继续统一由公安机关交通管理部门负责。对于机动车驾驶员的培训应当继续实行社会化,机动车安全技术检验积极创造条件逐步实行社会化。

这次颁布的《道路交通安全法》,肯定了1986年以来确立的交通管理体制。规定由公安机关统一负责全国的交通安全管理工作,对于上道路行驶的拖拉机的登记、检验和拖拉机驾驶人的管理,道路交通安全法根据目前管理的实际,并考虑到方便农民、减轻农民负担等因素,在充分听取委员意见的基础上,规定由农业(农业机械)主管部门进行管理,但公安机关有权进行监督,以确保交通安全管理体制的统一性。

需要说明的是,公安部1998年报送国务院的道路交通管理法送审稿第六条专门详细列举了公安机关在道路交通安全管理方面的职责:“

公安机关交通管理部门依法履行维护道路交通秩序,纠正、处罚道路交通违章行为,对车辆进行注册登记、检验、核发牌证,对驾驶员进行考试、核发驾驶证和驾驶教练证,调查、处理道路交通事故,开展交通安全宣传和教育,实施交通安全监督及法律、法规规定的其他职责

”。考虑到这些具体职责在以后的章节中均有具体规定。在审查、修改该法草案时,删除了这项内容。只是在总则中明确了国务院公安部门负责全国道路交通安全工作,地方县级以上人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。这样,我国第一次以国家法律的形式将道路交通安全管理体制作出了明确的规定。

本条的第二款规定了交通、建设部门在交通管理方面的职责。道路交通管理是一项十分复杂的系统工程,其中,道路交通安全管理只是这个系统中的一个方面。做好道路交通安全管理工作,离不开其他道路交通管理工作与之配套,也离不开相关部门的支持与配合,为此,本法专门对此作出了原则性规定。

交通部门是主管公路和水陆交通行业的部门。根据国务院批准的交通部的“三定方案”和1997年制定,1999年修订的《中华人民共和国公路法》的规定,交通部门负责公路的规划、公路的建设、公路的养护、路政的管理、公路收费以及监督检查等,并对破坏公路的行为进行处罚。公路法规定的上述内容都从一定程度上与道路交通安全管理密切联系,也是做好道路交通安全管理,尤其是公路交通安全管理的重要基础。

建设部门是主管城市道路的业务主管部门。根据“三定”方案,建设部门负责研究拟订城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、村镇建设以及城市供水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等工作。这些工作均与城市、村镇道路的建设和维护等息息相关。

道路交通安全管理法专门规定了这两个部门根据各自的职责做好道路交通管理工作,一方面是为了明确职责和责任,另一方面也是使这两个部门在道路交通安全管理中也发挥相应的作用,做到各负其责,又相互配合。

来源：《<中华人民共和国道路交通安全法>释义》；国务院法制办政法司编著；人民交通出版社出版发行。

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