【西安中院】在互联网公布非现场违法行为属于处罚前告知的一种方式

白某诉西安市公安局交通管理支队高速公路大队行政处罚及要求行政赔偿案

一审：陕西省西安市雁塔区人民法院(2006)雁行初字第013号(2006年3月17日)

二审：陕西省西安市中级人民法院(2006)西行终字第88号(2006年5月22日)

图片来源网络，与本案无关

本案要点

【问题提示】

公安交通管理部门根据公布在互联网上的交通技术监控记录资料对违法行为人适用简易程序作出处罚时，若被处罚人没有异议，公安交通管理部门直接作出处罚，是否可以认为在程序上已履行了告知程序?

【要点提示】

公安交通管理部门将监控系统中记录的交通违法行为在互联网上予以公布，是一种向被处罚人履行告知义务的方式;被处罚人到公安交通管理部门接受处罚时对处罚没有异议，应认为公安交通执法部门已履行了告知程序。

简要案情

原告(上诉人)：白理成。

被告(被上诉人)：西安市公安局交通管理支队高速公路大队(以下简称高速大队)。

原告白理成于2005年11月4日10时01分，驾驶陕A·T6126号灰绿色出租车经过西安市丈八北路(丈八东路口一西户公路口)时，被公安交管部门设置的交通技术监控系统拍摄，监控资料形成的图片显示原告所驾车辆超速行驶。被告高速大队据此对原告作出0000785893号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定：罚款100元并扣3分。原告不服，提起行政诉讼。

原告诉称：(1)经本人查看“电子警察”所拍摄的监控图片，无法确认其所驾驶车辆的行驶速度。根据法律规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚;(2)被告未严格遵守法定程序，没有告知原告违法事实和享有的权利，直接开具处罚决定书，违反法定程序;(3)被告对原告车辆“超速”行驶只拍摄，不现场纠正，致使原告车辆“违法”状态持续存在，违反《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)的规定及法律授予其行使管理职权的目的，涉嫌滥用职权。综上，请求法院撤销被告所作的处罚决定书，并判令被告赔偿原告的误工损失及交通、打字复印等费用共计230元。

被告辩称：交通技术监控系统抓拍到陕A·T6126号出租车超过规定时速50%以下行驶的交通违法行为。该路段限速50公里，而该车当时行驶速度为59公里，违反了《道路交通安全法》第四十二条“机动车上道路行驶不能超过限速标志标明的最高时速”的规定。监控系统取证清晰，数据详尽，真实有效。被告严格按照法律规定的简易程序对原告进行了处罚。“电子警察”查询结果本身就是告知方式的一种，且当事人已在印有相关权利内容的处罚决定书上签名。因此，原告所诉不符合事实。原告作为驾驶人员遵守道路标志标线是基本的常识，被告在辖区的明显位置都设置了标准的限速标志牌，并在测速区设置了“雷达测速区”等警示标志。以上说明被告执法公开，所作决定合法正确，请求维持。

雁塔区人民法院经审理查明：被告高速大队是经西安市机构编制委员会批准成立的具有独立执法资格的公安交通管理机关。该大队在履行职能过程中，按照本辖区交通管理的需要，对丈八东路全程设置了限速标志，并在每个路口立有丈八东路全程限速50 km/h的标志牌，同时在测速区设有“雷达测速区”标牌。2005年11月4日10时01分，原告白理成驾驶陕A.T6126号出租车途经该限速路段时，被交通技术监控设备拍摄记录，显示当时车速为59 km/h，超过规定时速50%以下。被告根据监控记录资料显示的结果，通过互联网、报纸等媒体予以公布。原告后经上网查询得知自己所驾车辆被拍照，遂于2005年11月29日到被告违法处理办公室接受处理，民警按照原告所报车号，经在电脑记录中查询核实，并核对了原告驾驶执照，告知原告该车共有四次超速行驶记录，问原告是否处理，原告查看了监控资料图片后，未对图片的真实性提出异议，并表示只处理自己超速驾驶的那次行为(即11月4日)，民警遂当场作出了处罚决定并送达原告。原告也当即在处罚决定书“当事人签名栏”签名，并交纳了罚款，履行了处罚决定的内容。

一审判决

雁塔区人民法院经审理认为：被告是经法律授权行使交通管理执法权力的专门机构，有权以自己的名义作出具体行政行为。

按照《道路交通安全法》第二十五条的规定，交通管理部门根据通行需要，有权设置限制性的道路交通标志。因此，被告按照法律规定，根据辖区内的具体管理需要，在丈八东路全程设置限制机动车速度的标志，符合法律规定。原告作为一名驾驶人员。在驾驶车辆行驶时，明知有限速规定，仍超速行驶，违反了《道路交通安全法》第四十二条之规定，被告根据电子监控资料所取得的证据，科学真实，合法有效，客观反映了所监控车辆的行驶状态。

原告称经其查看录像，无法确认自己车辆的行驶速度，认为被告认定的违法事实不清，经对被告认定原告有超速违法事实的证据(拍摄图片)进行审查，该图片详尽显示了原告车辆违法的时间、地点和速度(59公里)，故原告所称事实不清的理由不能成立，被告所作决定认定事实清楚;原告称被告对其车辆只拍摄不纠正，致使其违法行为持续存在，认为被告违反法律授权的目的，有滥用职权之嫌。

本院认为，交通法的贯彻执行，在于行政管理机关和行政管理相对人的共同努力，法律既要求管理者忠实履行职责，同时也要求社会公众自觉遵守。按照《道路交通安全法》第一百一十四条的规定，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人、管理人及驾驶人予以处罚。行政管理机关可以根据法律授权，采取各种正当有效的方式履行职责，随着科学技术的发展，管理部门利用科技成果，对道路上的车辆行驶状态进行监控，不仅是一种管理措施，也是执法取证的一种方式，这种方式是公开透明的，也是法律认可的。因此，被告利用电子监控技术，对原告驾驶车辆进行监控拍摄，符合法律规定，不存在滥用职权之嫌;原告作为一名驾驶员，应当自觉遵守《道路交通安全法》第二十二条的各项规定，在限速标志明显警示的情况下，明知故犯，依原告逻辑，其遵守法律，需要民警步步相随，时时纠正，才能改正，否则就要使自己的违法状态持续下去，这种观点，应予驳斥。

对于被告是否履行告知义务的问题，法律要求行政机关依照法定程序办事，不仅是为了规范行政行为，同时也是为了保障相对人能够正当行使自己的权利。就电子监控交通管理方式而言，长期以来，公安交管部门与相对人之间已经形成了互相接受的方式，即：公安交管部门将监控设备录制下来的违法行为以上网等形式予以公布，驾驶人员等通过上网等方式予以查询，这种双方均能接受并实际履行的方法已在社会实践中得到公认，而且原告也正是通过这种方式得知自己车辆被抓拍的事实，因此，可以认定被告履行了告知义务。原告到被告处处理超速一事，从行政程序来界定，此时行政行为尚未作出，原告在被告处经报车号、交验驾驶证、查看录像图片，对违法事实并未提出异议，被告经调图片、询问原告“是否处理”，原告答先处理一个等表示，均是在处理程序中的表现内容，从双方行为及对话，直至最后被告开具罚单及原告签字交纳罚款等一系列过程，已证明原告对自己的违法事实非常清楚和明了，愿意接受处理。如果原告认为被告出不的资料有误或者认为自己有正当理由应免除处罚，完全可以在处理过程中依法主张自己的权利。原告认为被告没有告知自己有陈述权及申辩权，由于被告实施的是简易程序，双方均是口头问答，被告表明已向原告告知了权利，况且，被告出示图片本身的含义就包含等待原告进行申辩的意思，在这个过程中，原告没有进行陈述和申辩，对此，本院认为被告基本上履行了义务，也留有给原告行使陈述、申辩权利的机会，故处理程序合法，原告之理由不能成立。对于适用法律，原告没有争议，经本院审查，被告所作处罚决定适用法律正确，不再赘述。由于被告所作处罚决定合法正确，原告要求赔偿之请求，根据我国国家赔偿之诉讼制度，须以被诉具体行政行为违法为前提，故其请求不予支持。

综上所述，被告所作处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项及《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：

一、维持西安市公安局交通管理支队高速公路大队2005年11月29日所作的0000785893号《公安交通管理简易程序处罚决定书》;

二、驳回原告白理成要求赔偿之诉讼请求。

终审判决

宣判后，白理成不服，仍以原审诉称的事实和理由提起上诉，请求撤销原审判决，撤销行政处罚决定书，并判令被上诉人交管高速公路大队赔偿其误工损失每天40元×4天=160元;赔偿交通费50元，复印费20元。被上诉人交管高速公路大队表示服从原审判决。

西安市中级人民法院经审理认为：被上诉人交管高速公路大队在其本辖区丈八东路全程设置限速50km/h标志和设有“雷达测速区”标牌是其履行交通管理职责的需要，于法有据。2005年11月4日10时许，上诉人白理成驾驶其陕AT6126出租车途经丈八东路时，车速超出该路段限速50km/h的规定，被被上诉人所设置的电子监控系统的电子摄像记录，证实上诉人车辆行驶的速度为：59km/h。根据《道路交路安全法》第四十二条第一款的规定：“机动车上道路行驶，不得超过限速标志标明的最高时速”。显然，上诉人的行为违反该法律规定。

2005年11月29日上诉人到被上诉人单位违法处理办公室处理违章时，办案民警按照上诉人所提供的车牌号，经在电脑记录中查询，查看到电子摄像记录拍摄到陕AT6126号出租车四次超速的录像图片，对此，上诉人表示只请求处理其2005年11月4日开车超速的违章行为。被上诉人的工作人员遂当场向上诉人制作和送达了行政处罚决定书，上诉人缴纳了罚款，履行了该决定书。

《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条规定：“根据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的，可以适用简易程序作出处罚决定。”被上诉人依据电子摄像记录资料和上述法规所规定的程序及处罚额度作出的行政行为，既有录像图片实物证据，又有数据资料证据，符合上述法规所规定的程序规定和处罚额度的规定。据此，原审法院以原告白理成的诉讼请求缺乏证据，驳回其诉讼请求，并无不当。上诉人仍以原审诉称的事实和理由提起上诉，请求撤销原审判决，撤销行政处罚决定书，并判令被上诉人赔偿损失等请求，因上诉人未能向二审法院提供其主张能够成立的充分证据，故其上诉请求不能成立，本院依法不予支持。据此，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】笔者就本案所涉及的两个主要问题进行分析。

(一)关于交通技术监控记录资料可以作为电子证据使用的问题

《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”就交通技术监控资料本身而言，笔者认为可以作为一种电子证据使用。关于电子证据的概念，归纳起来主要有两种观点：一种是广义的概念，即以电、数字、磁性、无线电、光学、电磁等电子形式，并借助计算机或者其他类似设备生成、记录、储存或传递等数字制式或者模拟制式表现出来的用以证明案件事实的证据材料。按照此方法，可将常见的电子证据分为三类：一是电子通讯中的电子证据，如电报、电话、传真资料等;二是封闭计算机系统中的电子证据，如单个电子文件、数据库、传统电子数据交换、电子报关单、黑匣子、交通信息卡资料等;三是开放计算机系统中的电子证据，主要为因特网中的电子证据，如电子邮件、开放性电子数据交换、电子公告板、电子聊天等。另一种是狭义的电子证据概念，即在计算机或者计算机系统运行过程中产生的以其记录内容来证明案件事实的电磁记录物[1](注释[1]：蔡小雪：《关于鉴定结论与电子证据的证明效力问题》，载《行政执法与行政审判》2003年第2辑，法律出版社出版。)。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十四条规定了“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料(即所谓的电子证据)。其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，即具有证明效力。”

电子数据资料可以通过数据交换、因特网下载等途径获得，并存储于计算机里，可以通过计算机显示器显示并通过打印机打印出来。在我国电子证据已确定具有诉讼证据的法律地位，按传统证据理论分类，除特殊情况外，行政诉讼电子证据被划入复制件范畴，其证据效力自然也具有复制件属性。电子证据受其本身特殊性制约，其真实性及合法性审查具有特殊的难度，因为电子资料极易被非法取得或被修改、伪造，所以确认其真实、合法的途径之一就是电子资料的制作情况和其内容真实性经过对方(一般指诉讼中的对方当事人)确认，才具有与原件相同的效力。这实际上是通过自认方式对证据真实性予以确认。因此，一方提供的电子证据，另一方未对其真实性提出异议，则该电子证据属于诉讼当事人双方均认可的证据，法庭可以采纳。虽然电子证据具有独立的证据效力，但对其证明效力仍要从证据的“三性”，即关联性、真实性、合法性三个方面予以审查，才能最终作为定案的依据[1](注释[1]：李国光主编：《(最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定>释义与适用》，人民法院出版社2002年版，第143页。)。

本案被告所使用的道路交通电子监控设施(俗称“电子警察”)，实际上是自动监视仪，利用其对道路上的情况进行监控来查处交通违法行为，是将高科技手段应用于行政管理的新技术，也是运用现代化科学技术管理交通秩序的有效措施。该监控设备的最大特点就是现场无交通警察指挥，不但解放了人力，而且可以随时提供详细的路况，监控信息准确，提高了行政管理的效率和执法水平，是科技强警的体现，同时也是执法取证的一种方式。公安交通管理部门为减少道路交通事故，保证行人、车辆的通行安全，根据需要在一些路段设置限速标志并安装电子监控设施，这种管理模式公开、透明，被法律和公众所认可和接受。被告提供的监控资料图片清楚地反映了原告所驾车辆的车牌号、车牌颜色、车型、经过的路段、时间、该路段限制时速、车辆当时的车速以及违法类型.原告在被告处接受处理时，对该监控资料形成的图片的真实性也进行了确认。所以，该电子证据符合证据的“三性”要求，可以认为被告有作出行政处罚时所依据的主要事实证据，并可以作为本案的定案依据使用。

(二)关于被告作出处罚决定适用程序的问题

行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出来的时间和空间的形式，时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括行为进行时所表现出的方式和步骤，一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限[1](注释[1]：张红久、周留柱：《关于行政处罚程序瑕疵问题的思考》，载《行政执法与行政审判》2005年第3辑，法律出版社出版。)。

我国《行政处罚法》把行政处罚程序分为决定程序和执行程序两种，其中决定程序又分为简易程序、一般程序和听证程序·所谓简易程序实质上就是当场处罚程序，是行政机关的执法人员在符合法定条件下，对某些违法行为人在违法现场即行处罚的制度，相对于一般程序而言，简易程序更为简单、方便、易行，即时决定即时完成，高效率。依我国行政法学者杨小君的观点，简易程序的主要内容包括：(1)表明执法人员身份;(2)告知被处罚人有关事项(包括违法事实、拟作出处罚的理由、依据及被处罚人享有的陈述、申辩和救济的权利);(3)留有被处罚人陈述和申辩的机会;(4)当场填写处罚决定书;(5)当场送达与备案[2](注释[2]：杨小君著：《行政处罚研究》，法律出版社2002年版。)。

违反法定程序主要表现在行政处罚程序的四个构成要件上违法，具体包括：“(1)擅自减少或改变作出具体行政行为的步骤;(2)破坏作出具体行政行为步骤的先后顺序;(3)随意改变或取消作出具体行政行为的方式;(4)缩短或拖延要求相对人作出某种行为或作出具体行政行为的时限”。[3](注释[3]：张红久、周留柱：《关于行政处罚程序瑕疵问题的思考》，载《行政执法与行政审判》2005年第3辑，法律出版社出版。)

《道路交通安全法》第一百零七条规定：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”公安部.《道路交通安全违法行为处理程序规定》　(以下简称《处理程序规定》)第三章“非现场处理程序”第二十五条规定：“根据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的，可以适用简易程序作出处罚决定。”该《处理程序规定》第八条对违法行为人当场处罚的程序作了如下规定：“(一)口头告知其违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利;(二)听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳;(三)制作简易程序处罚决定书;(四)简易程序处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章。当事人拒绝签名的，交通警察应当在简易程序处罚决定书上注明;(五)将简易程序处罚决定书当场交付被处罚人;当事人拒收的，交通警察应当在简易程序处罚决定书上注明。”从上述规定可以看出，对“非现场处理”的交通违法行为，只要是对个人处200元以下罚款的，同样可以适用简易程序作出处罚决定。

公安交管部门将监控系统中记录的交通违法行为在互联网上予以公布，驾驶员通过登录相关信息网站进行查询，长期以来这种方式已被管理双方相互接受，方便、快捷、高效的形式亦被社会大众所认可，而且本案原告也正是通过这种方式得知自己驾车超速行驶被拍摄的事实，因此，可以认定被告在处罚前已履行了向被处罚人告知违法事实的义务。原告到被告单位相关部门处理时，双方的对话内容等有关信息可以反映出原告对自己的违法事实予以认可并愿意接受处理。如果原告认为被告公布的内容有误或认为自己有正当的理由免除处罚，完全可以在处理时进行申辩或以不主动交纳罚款显示存有异议。被告在给原告当场送达的处罚决定书上也载明了违法行为、处罚依据、处罚内容及不服处罚决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利、时限及相应的受理机关，符合简易程序的要求。由于在整个处罚过程中除处罚决定书外，没有形成其他文字性记录材料，所以通过对庭审查明的事实进行综合分析，应当认定被告是按照《处理程序规定》第八条的规定作出处罚决定的。

笔者曾登录西安市公安局交通管理支队的官方网站(http：//www.xianjj.com//)，在网站中的违章车辆信息查询专栏，通过输入要查询的车辆号码及验证码，就可查询到该车辆的“车牌种类、违章地点、时间、违章行为、纠违单位、年检有效期”等详细的信息，同时还附有各下属大队的地址及联系电话。在驾驶员违章查询专栏中，通过输入驾驶证的编号可以查询到驾驶员的“姓名、状态、当前分值、违章地点、违章行为、违章时间、纠违单位、年审有效期”等信息。以上充分说明公安交管部门通过这种方式不仅向交通违法行为人告知了违法事实，还向社会披露了有关交通管理、执法的相关信息，是公开接受公众监督的一种体现。

此外，笔者对本案有如下思考：

1.法官在本案的审理过程中，对法律事实和相关证据进行的综合性分析论证，充分体现了法官的法律专业思维过程，也隐含了法官自由心证的内容，即法官在遵循法律规则的前提下，依据良知和理性对法律行使自由裁量权，从而形成法官的内心确信。法官的认证过程，实际上就是根据内心确信采纳证据，推断事实的心证过程[1](注释[1]：侯丹华：《心证公开与表述尺度》，载于《行政执法与行政审判》2004年第2辑，法律出版社出版。)。这一点特别表现在认定被告适用处罚程序的合法性方面。法官根据日常生活经验，通过对案件进行分析，考虑个案发生的社会现实背景因素，运用逻辑推理加以认证，充分体现了法官的司法智慧与胆识。

2.现实中，交通警察每天要处理大量的交通违法行为，适用的主要是简易程序。而该程序除了快捷、高效的优点外，明显的缺陷是处理过程中行政机关的告知及当事人的陈述、申辩一般都是当场口头进行，往往难以留下书面证据，而实践中因缺少书面记录引发纠纷而难以处理的情况时有发生。尽管是简易程序，也应当遵循一些基本的规则[1](注释[1]：杨小君著：《行政处罚研究》，法律出版社2002年版。)，制作内容简要的笔录，并让当事人签字就是一种较好的解决办法。

3.公民通过行政诉讼寻求司法救济系对权利的正当行使.但作为管理相对人也应该对交通警察维护城市交通秩序、查处交通违法的管理行为给予充分的理解和支持，因为缺少了交通警察严格有效的管理，城市的交通秩序一定会陷于混乱，必定会对生活在这座城市里的群众带来损害和不便。同时，公安交管部门也应对自身管理工作的各个环节认真检查，完善执法程序上的不足，提高民警的执法水平，例如在违法处理办公室，按查询、处理、交款等顺序在处理窗口设置醒目标志等便民措施，切实保障当事人的知情权和其他合法权益，积极倡导人性化执法理念，严格管理，热情服务，真正实现警民的良性互动。

来源：裁判文书网

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