【衢州法院】未经系统登记的临时号牌无效、记12分可诉

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魏朝飞诉浙江省公安厅高速交警总队衢州支队三大队交通其他行政行为案

案例要旨

《机动车登记规定》第四条：“车辆管理所应当使用计算机登记系统办理机动车登记，并建立数据库。不使用计算机登记系统登记的，登记无效。

鉴于目前对于行政行为的分类标准尚未能完全统一认识，也难以准确将记分行为归入现有行政行为分类。但撇开这些尚存争议的类型化行为概念，从行政行为可诉性的角度而言，我们认为记分行为系对相对人权利义务产生不利影响的独立的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

简要案情

2013年6月30日，原告魏朝飞驾驶一辆未悬挂号牌的“北方奔驰”牌重型自卸车在G3京台高速从福建南平出发向安徽方向道路行驶。当日17时30分，原告驾驶车辆行驶至该路段1540公里800米处被被告浙江省公安厅高速公路交通警察总队衢州支队三大队民警拦截查处。查明原告驾驶的车辆未悬挂机动车号牌。

查处过程中，原告出示了一张放置驾驶室备用的仅限河南省安阳市行政辖区内使用的“豫EH1295（临）”号牌。对上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的违法行为，被告依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的有关规定，对魏朝飞处以罚款200元。同时根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的附件2《道路交通安全违法行为记分分值》第一条第（五）项关于“未悬挂机动车号牌的，或者故意遮挡、污损、不按规定安装机动车号牌的；”一次记12分的规定以及《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八、六十九条的规定，对魏朝飞记12分。当天被告向原告送达了公交决字[2013]第335903-2900015174号公安交通管理行政处罚决定书，以及《满分学习通知书》《办理注销最高/实习准驾车型业务通知书》，并告知原告被记12分、驾驶证将被降级等处理决定。原告不服处罚决定及记12分的处理决定，向江山市人民法院提起行政诉讼。

《机动车登记规定》第四条：“车辆管理所应当使用计算机登记系统办理机动车登记，并建立数据库。不使用计算机登记系统登记的，登记无效。本案“豫E×××××（临）”号牌在“全国公安交通管理信息查询系统”查无记录，而第二次交到被告处的“豫E×××××（临）”号牌能够在该系统中能查询到相关信息，因此豫E×××××（临）属无效，而后来再去补领的豫E×××××（临）是有效的。

法院判决

一审法院江山市人民法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案被告作出的公安交通管理行政处罚决定书主文虽然只有罚款的表述，但同时向原告送达了《满分学习通知书》和《办理注销最高准驾车型业务通知书》以及对原告作了记12分的处理决定。“记12分”作为目前公安交管部门对违反交通安全法的驾驶员一种严厉的行政管理手段，直接导致的结果是取消驾驶员驾驶证的准驾资格，对涉案当事人的权利及其利益产生重大影响。因此，“记12分”是交通管理部门作出的对当事人不利的行政处理决定，是行政机关的具体行政行为，具有可诉性。

　　就被告作出上述行政处罚及相关处理决定是否合法问题。一审法院认为，作为一名驾驶员遵守各项交通法规是基本法律义务。本案原告携带无效临时号牌驾驶重型自卸车上高速公路行使，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》以及《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》等规定，属于公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》的附件2《道路交通安全违法行为记分分值》第一条第（五）项规定的“未悬挂机动车号牌的，或者故意遮挡、污损、不按规定安装机动车号牌的”的行为。被告对原告违法行为依据相关法律法规作出行政处罚及相关处理，具有事实和法律依据。江山市人民法院于2013年11月7日作出(2013)衢江行初字第12号行政判决，驳回原告魏朝飞的诉讼请求。
　　宣判后，原告不服提起上诉。在二审审理期间，魏超飞申请撤回上诉，浙江省衢州市中级人民法院经审查作出（2013）浙衢行终字第47号行政裁定，准许上诉人魏朝飞撤回上诉。

法院评论

本案是一起因为交通违法被处罚且记12分而引起的行政诉讼。“记分”作为公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的一种有效管理手段而得到普遍运用。但是，对于“记分”行为的法律性质以及是否属于行政诉讼受案范围、人民法院应如何审查等问题，目前存在不同认识。现结合本案处理就相关问题分析如下：

一、记分行为的法律性质及其可诉性分析　

记分在法律上应当如何定性及其是否可诉是本案的争论焦点。现行有效的有关记分的法律、法规和规章并未将记分行为纳入类型化的行政行为体系（诸如行政处罚、行政许可、行政强制等），只是对记分行为的实施条件和具体的记分方式进行了规定。道路交通安全法第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。《道路交通安全法实施条例》第二十三条第一款也规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分（以下简称记分）制度，记分周期为12个月。此外，记分应当与行政处罚同时进行，当行政处罚被有权机关依法变更或撤销后，相应的记分分值也应予以变更或撤销。鉴于上述规定，记分行为的法律性质如何以及其是否可诉等成了有争议的问题。

从以上法律法规的规定可见，记分行为是与行政处罚同时进行的行为，并不是独立的行政处罚或行政处罚的组成部分。且鉴于目前对于行政行为的分类标准尚未能完全统一认识，也难以准确将记分行为归入现有行政行为分类。但撇开这些尚存争议的类型化行为概念，从行政行为可诉性的角度而言，我们认为记分行为系对相对人权利义务产生不利影响的独立的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

具体理由如下：

第一，相对于事实行为而言，记分行为是一个行政法律行为。道路交通安全法及《道路交通安全法实施条例》对记分行为的作出主体、事实要件、法律效果等均有明确规定，是一个典型的行政法律行为；

第二，相对于过程行为而言，记分行为是一个成熟的行政行为。过程行为仅是行政行为实施的过程或者某一阶段，由于最终的确定当事人权利义务的结论行为尚未作出，因此不具有可诉性。反观记分行为，不仅最终确认了相对人行为的违法性，而且使相对人确定地因为被记分而处于不利地位，因此属于一个成熟的行政行为；

第三，相对于内部行政行为而言，记分行为是一个典型的外部行政行为。记分行为作出后需要向相对人告知并送达，并不属于内部行政行为的范畴；

第四，从对相对人权利义务的影响而言，记分行为对当事人的权利义务产生重大影响。记分行为不仅确认了相对人行为的违法性，而且已使相对人处于一种确定的现实的风险当中——如果再发生哪怕本身不足以扣留机动车驾驶证的交通违法行为，则可能因累计违法而被扣留机动车驾驶证。这种确定的增加的风险已经构成对行政相对人权利义务的不利影响。

第五，从对记分行为进行救济的必要性而言，将记分行为单独纳入行政诉讼受案范围具有现实意义。虽然从形式上看，因累计记分而扣留机动车驾驶证的行为最终对相对人的权利义务产生影响，但是在大多数情况下，扣留机动车驾驶证本身并不具备独立的事实要件，而是由多次不同时间地点的记分累计所致。如果不将记分行为纳入行政诉讼受案范围，对因累计记分而扣留机动车驾驶证行为的审查也难以有效实现。因此，从有效救济相对人合法权益的角度而言，有必要将记分行为作为独立的行政诉讼标的。

二、对记分行为如何救济

《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十七条规定，机动车驾驶人对道路交通安全违法行为处罚不服，申请行政复议或者提起行政诉讼后，经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的，相应记分分值予以变更或者撤销。这一规定明确了行政相对人仅对行政处罚不服起诉后相应记分应当根据行政复议或者诉讼的结果而变更或撤销。但如前所述，记分行为本身对行政相对人的权利义务具有重大不利影响，在某些情况下（如本案记12分的情形）其对行政相对人权利义务的影响甚至要超过行政处罚决定本身，因此应赋予行政相对人直接以记分行为为对象提起行政诉讼。另一方面，由于记分行为与行政处罚决定往往基于同一事实认定，因此，对记分行为的诉讼与对处罚决定的诉讼之间具有密切关联。鉴于上述特点，我们认为，行政相对人如对于记分行为不服，可以根据不同的情形按照以下方式寻求救济：1.单独对行政处罚提起行政诉讼，公安机关交通管理部门对记分行为应根据行政诉讼的结果作出相应处理，主要适用于对交通违法行为的事实认定、行政处罚的内容或程序不服而寻求救济；2.对行政处罚与记分行为同时提起行政诉讼，主要适用于对行政处罚及记分行为涉及的事实认定、法律适用以及程序等均不服而寻求救济；3.单独对记分行为提起行政诉讼，公安机关交通管理部门对行政处罚应根据行政诉讼的结果作出相应处理，主要适用于对记分行为的事实认定、记分分值及其合理性以及作出的程序等不服而寻求救济。另外需要说明的是，对每次记分行为提起行政诉讼，并不妨碍对因记分达到一定分值而被扣留机动车驾驶证行为的起诉。但是，由于记分实质上系作出扣留驾驶证行为的事实要件，因此，对扣留机动车驾驶证行为起诉的结果很大程度上取决于记分行为的诉讼结果。

三、对记分行为如何进行司法审查

由于记分行为性质特殊，很难将其与目前某种类型化的行政行为对号入座，由此也产生了对其应按照何种规则进行司法审查的问题。结合记分行为本身的一些特点，我们认为，在司法审查中需要注意以下几个方面的问题：一是在案由确定及案号编立问题上，由于无法与现有行政行为内容准确地对号入座，因此在记分类诉讼中可以将案由确定为“交通其他行政行为”；在案号问题上，如果当事人同时对行政处罚及记分决定提起诉讼，原则上应分别编立案号并合并审理。二是事实问题审查。事实问题的审查主要是分析具体案件中的违法事实是否构成记分行为中确定的道路交通安全违法行为记分分值表中所列事实。例如公安机关交通管理部门认定驾驶人驾驶客车超载达到20%以上，并按此记分，驾驶人则提出虽超载但未达20%，此即对记分行为事实问题的审查。三是法律适用问题审查。其中主要包括两个方面，一是对道路交通安全违法行为记分分值表中的事实要件是否符合进行审查。例如本案中原告所驾驶机动车使用的系仅限河南省安阳市行政辖区内使用的“豫EH1295（临）”号牌，能否被认定属于“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的”的情形。另一种则是对记分分值是否合理进行审查。由于法律法规并未规定记分在分值上存在区间，因此在确定某违法行为符合某记分的构成要件之后，公安交通管理部门原则上并无裁量余地。

这里所讲的合理性审查主要是指以下两个方面：

一是对记分分值规定本身是否合理进行判断。因为《机动车驾驶证申领和使用规定》属规章位阶，在极个别特殊情况下，如果其设定的记分分值明显不合理或与上位法相抵触，人民法院可不予参照适用；

二是对公安交通管理部门对类似情形有无“选择性执法”。如个别地区曾出现“只罚款不扣分”现象，这对于同一地区、同一时间段内因交通违法而被扣分的行政相对人而言，行政处罚显然有悖合理性原则。四是程序问题的审查。根据前述第一部分的分析，记分行为系对当事人权利义务产生重大不利影响的行政行为，其影响在一定程度上甚至超过了一般的行政处罚。因此我们认为，对记分行为总体上应当按照作出不利行政行为所应遵循的正当程序要求进行审查，如作出记分决定前应告知当事人有陈述、申辩等权利。当然，鉴于记分行为与行政处罚在事实认定上的同一性，上述程序权利可在行政处罚程序中一并告知，并可以同时听取当事人对行政处罚和记分行为的陈述和申辩。
　　

编写人：浙江省高级人民法院危辉星、杭州市江干区人民法院黄金富

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