贵州省财政厅：专项债发行使用管理中的六大问题

导读：个别主管部门对加强高质量项目储备、严格资金使用管理，跟进督促项目建设运营和收入实现等工作的责任意识不强，存在当“老好人”“二传手”“只借不管”“重借轻管”“前热后冷”现象。绝大多数地区专项债券项目储备申报、资金使用管理、债券偿还和风险防范等工作集中于财政、发改部门，行业管理部门参与度及重视度有待提高。

来源：贵州省财政厅

原标题：《贵州省地方政府新增专项债券管理 办法（试行）》政策解读

为贯彻落实好省领导批示要求，进一步加强地方政府新增专项债券(以下简称“专项债券”)“借、用、管、还”全生命周期管理，提高资金使用效率，防范专项债务风险，根据《中华人民共和国预算法》《中共中央办公厅  国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)等有关规定，省政府办公厅印发了《贵州省地方政府新增专项债券管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。现将《办法》有关情况介绍如下。

一、起草背景和必要性

　(一)起草背景

自从2015年新预算法施行以来，财政部积极指导各地发行以项目为载体的专项债券，地方政府专项债券作为地方政府举债融资合法方式进入快速发展阶段，已成为财政政策的重要工具。近三年，财政部分别下达我省979亿元、537亿元、441亿元专项债券，有效助力我省对冲疫情影响、做好“六稳”“六保”，为经济高质量发展提供了动力。由于专项债券额度大、支持项目多、涉及领域广，近年来我省专项债券的发行使用管理问题逐渐凸显。

一是部分地区政策学习理解不到位，申报项目不符合现行要求。部分地区申报的专项债券项目存在非政府投资项目、建设内容涉及楼堂馆所、属于可商业化运作的产业项目、投融资计划不符合现行政策等问题。

二是部分项目成熟度低，影响专项债券资金使用效率。部分专项债券项目立项审批、用地、用林等前期手续未完成，迟迟不能开工建设;部分项目征地拆迁、项目招投标、市政配套、水电接入等前期准备工作不力，项目建设进度缓慢，出现“资金等项目”现象，专项债券资金效率未能有效发挥。

三是部分地区债券资金使用管理不规范，存在截留、挤占、挪用风险。部分地区存在多银行多账户分散存放债券资金、超工程进度拨付资金虚增使用进度、使用专项债券偿还存量债务、资金在单位间周转使用等情况，存在截留、挤占、周转、挪用风险。

四是个别部门职责履行不到位，行业管理作用未充分发挥。个别主管部门对加强高质量项目储备、严格资金使用管理，跟进督促项目建设运营和收入实现等工作的责任意识不强，存在当“老好人”“二传手”“只借不管”“重借轻管”“前热后冷”现象。绝大多数地区专项债券项目储备申报、资金使用管理、债券偿还和风险防范等工作集中于财政、发改部门，行业管理部门参与度及重视度有待提高。

五是还本付息意识淡薄，债券到期偿付存在风险。部分地区推进项目顺利建成运营、加强项目收入和资产管理、按时偿还债券本息费用意识淡薄，专项债券本息偿付和资产管理存在一定风险。

六是专项债券额度及覆盖领域迅速扩大，部分领域专项债券缺乏顶层制度指引。截至2022年，我省新增专项债券规模已达1998亿元，项目覆盖交通基础设施、能源、农林水、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政和产业园区基础设施、保障性住房等22个领域。但目前国家层面只制定印发了土地储备、棚户区改造、政府收费公路3个分领域新增专项债券管理办法，农林水利、生态环保、市政建设等其他领域尚无本领域债券管理办法，债券发行、使用、管理及偿还缺乏顶层制度指导。

(二)《办法》制定出台必要性

为有效解决上述问题，有序做好新增专项债券储备、申报、发行、使用、管理、偿还等工作，切实防范专项债券本息偿付风险，有必要制定《办法》，明确债券储备申报、分配发行、管理使用、本息偿付、风险防范等工作流程及政策要求，明确省市县、部门间的责任分工，确保新增专项债券“发得出、用得好、管得住、能见效”。

一是明确申报机制，实现项目储备“常态化”。明确专项债券项目申报要求和流程，将专项债券项目储备作为一项长期性、基础性工作，纳入常态化管理，定期梳理、定期补充、动态调整、滚动储备，提升专项债券储备能力和储备质量。

二是明确申报条件，突出支持项目“成熟化”。明确专项债券项目条件和要求，严格筛选审核项目，确保项目合格合规、建设条件充分、项目成熟，债券发行后能够尽快使用、尽快见效。

三是明确管理要求，实现资金使用“规范化”。明确资金使用范围、管理要求、拨付条件，指导各地各部门依法依规管理使用专项债券资金，避免资金被挤占、周转、挪用。

四是明确执行要求，实现风险防控“稳妥化”。明确债券项目建设运营、收入实现管理、资产使用管理、偿付风险防范等相关规定，提前谋划、提前预防、筑牢专项债券偿付风险“防火墙”，切实维护政府信用。

五是明确责任分工，实现部门合作“协同化”。明确各地各部门在项目申报审核、债券分配发行、资金使用管理、项目建设运营、本息费用偿付、债券风险防范等各阶段工作的职责分工，各司其职、各负其责，协同管好用好专项债券。

二、文件依据

《办法》根据《中华人民共和国预算法》《政府投资条例》(国务院令第712号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《中共中央办公厅  国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)、《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)、《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》(财预〔2018〕161号)等政策要求制定。

三、主要内容解读

《办法》按照“项目储备常态化、支持项目成熟化、额度分配科学化、资金使用规范化、风险防控稳妥化、责任分工明晰化”原则，对新增专项债券项目储备申报、债券分配发行、资金使用管理、资产及收入管理、本息费用偿付、风险防范控制、信息公开与监督绩效管理等工作流程及政策要求进行了明确。《办法》包含九章、三十四条，具体如下：

第一章总则。明确新增专项债券定义、发行主体、限额管理、支持项目要求、资金用途、本息偿付责任。

第二章债券额度管理。专项债务额度由省财政厅测算分配，报省政府批准后下达。财政部门负责编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会批准。

第三章债券项目管理。明确新增专项债券需求项目、储备项目和发行项目的申报程序、项目要求和审核要点等。

第四章债券发行使用管理。债券发行工作由省财政厅负责。专项债券资金应当严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用。同时，明确了债券项目需调整的流程和要求及处理处罚机制。

第五章项目收支及资产管理。项目主管部门和项目单位要加强项目建设运营和管理维护，强化成本控制，确保项目顺利建成运营、项目收入如期实现。债券存续期内项目产生的政府性基金收入和专项收入应足额缴入国库。市县财政部门未及时足额上缴还本付息、发行费用等资金的，省财政厅可以采取适当方式扣回并追究责任。项目主管部门和项目单位未按既定方案落实专项债券还本付息资金的，财政部门可扣减相关预算资金，或从相应的公益性项目单位调入专项收入偿债。专项债券对应项目形成的资产应纳入国有资产管理。

第六章预决算管理和信息公开。专项债券收入、支出、还本付息、发行费用以及专项收入等全部纳入各级政府性基金预算管理。预算年度终了，各级财政部门应当会同项目主管部门和项目单位编制专项债券收支决算，在政府性基金决算报告中全面准确反映专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用等情况。各地各部门要严格执行信息公开相关法律法规和制度规定，做好专项债务信息公开工作。

第七章职责分工。根据职责分工，明确了市县人民政府、发展改革部门、财政部门、金融监管部门、项目主管部门、项目单位在新增专项债券全生命周期中的职责，形成合力共同抓好新增专项债券管理工作，充分发挥其支持政府投资项目建设、拉动有效投资的作用。

第八章绩效管理与责任追究。专项债券实施全过程绩效管理，财政部门将绩效评价结果作为专项债券额度和财政补助资金分配的调整因素。各级政府及其部门、项目单位应加强专项债券管理监督，对各级政府、部门、项目单位、中介机构等违规行为依法依规追究责任。

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源：贵州省政府网

省人民政府办公厅关于印发贵州省地方政府新增专项债券管理办法(试行)的通知

黔府办发〔2022〕23号

各市、自治州人民政府、各县(市、区、特区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：

经省人民政府同意，现将《贵州省地方政府新增专项债券管理办法(试行)》印发给你们，请认真抓好落实。

贵州省人民政府办公厅

2022年8月31日

(此件公开发布)

贵州省地方政府新增专项债券管理办法(试行)

第一章 总则

　　第一条 为加强地方政府新增专项债券(以下简称专项债券)“借、用、管、还”全生命周期管理，根据《中华人民共和国预算法》《政府投资条例》(国务院令第712号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)以及中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的有关要求等，结合贵州省实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称专项债券是指贵州省人民政府(以下简称省政府)为有一定收益的公益性项目发行的，以项目对应的政府性基金收入或专项收入偿还的政府债券。

　　第三条 省政府是专项债券的发行主体。市(州)、县(市、区、特区)(以下简称市县)政府确需使用专项债券资金的，由省政府代为发行并转贷市县。

　　第四条 专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。专项债券发行规模不得超过本地区专项债务限额。

　　第五条 发行专项债券建设的项目，应具备持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流收入应能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。重点支持地方经济社会发展急需、成熟度高、投资见效快、预期效益好、带动性强的项目。

　　第六条 专项债券资金只能用于债券发行对应项目的公益性资本支出，不得用于偿还债务，不得用于经常性支出，严禁将专项债券资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程。具体投向领域及负面清单按国家和省有关规定执行。

　　第七条 省政府对其发行的专项债券依法承担全部偿还责任。市县政府对本地区使用的专项债券本息依法承担全部偿还责任。各级财政部门应及时足额上缴专项债券本息及发行费用等资金。省财政厅按照约定偿还到期债券本金、支付利息及发行费用等资金。

第二章 债券额度管理

　　第八条 专项债务额度根据财政部有关规定，按照“防风险、保重点”要求，结合各地区项目资金需求、债务风险、专项债券申报使用、债券本息费用偿付等情况测算分配。

　　第九条 省财政厅在财政部下达的新增专项债务限额内，根据省级人民代表大会常务委员会(以下简称人大常委会)批准的预算调整方案，提出省本级和市县专项债务限额分配方案，报省政府批准后下达。专项债务限额下达后，市县未经批准不得擅自调整。

　　第十条 各级通过发行专项债券增加举借专项债务和相应安排的支出，财政部门负责编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人大常委会批准。

第三章 债券项目管理

　　第十一条 专项债券需求项目须取得项目立项和可行性研究报告批复文件，已编制实施方案并开展事前绩效评估。符合条件的项目，由项目单位申报需求，按照自下而上的原则，经项目主管部门、发展改革部门、财政部门审核确认，报同级政府批准后逐级审核报送至国家发展改革委、财政部。

　　第十二条 储备项目必须在国家发展改革委、财政部审核通过的需求项目清单内选择，项目前置审批手续应当完备齐全，已开工或开工条件成熟;已编制项目实施方案并由具备资质的中介机构出具项目财务评估报告和法律意见书(以下统称一案两书);建设资金来源须明确可靠;对组合使用专项债券和市场化融资(以下简称组合融资)项目，应符合国家有关规定。符合条件的项目，由项目单位申报储备，按照自下而上的原则，经县、市、省项目主管部门、发展改革部门、财政部门逐级审核后，纳入年度储备项目库。

　　第十三条 发行项目必须在审核通过的储备项目中选择。优先解决在建项目后续融资，未开工项目应取得施工许可证。符合条件的项目，以市县本级为单位，由财政部门在分配的新增专项债务限额内，从年度发行储备项目库中遴选发行项目，经同级政府批准后，由市(州)统一报省发展改革委、省财政厅共同审核，通过后作为专项债券发行项目;需出具意见的，由上述部门共同出具或根据职责范围内的审核内容分别出具。省本级发行项目由省财政厅在年度发行储备项目库中遴选，报省政府批准后发行。

　　第十四条 各级项目主管部门负责对项目的真实性、项目建设的必要性、实施方案的可行性、专项债券资金需求的合理性、项目收支测算的科学性和合理性等进行审核把关;各级发展改革部门负责会同有关职能部门对项目前置手续的真实性、合规性，项目建设内容是否符合专项债券支持要求，项目是否具备开工条件等进行审核把关;各级财政部门负责对项目是否符合国家和省关于风险管理的要求、项目建设资金来源中财政资金的合规性和可行性、项目一案两书文本的规范性和完整性等进行审核把关。

第四章 债券发行使用管理

　　第十五条 省财政厅根据专项债券发行项目审核结果，统筹考虑年度债券发行额度、投资者需求、债券市场状况等因素，制定全省专项债券发行计划，做好政府债券信用评级、信息披露等工作，按照规定程序做好专项债券发行。

　　第十六条 专项债券资金应当严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。项目主管部门和项目单位要在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快项目建设进度和专项债券资金支出进度。

　　第十七条 落实财政部印发的《地方政府专项债券用途调整操作指引》，坚持专项债券资金使用以不调整为常态、调整为例外。对项目实施过程中发生变化导致债券资金无法使用，或财政、审计等发现专项债券资金使用存在违规等确需调整的，按规定进行调整并告知债券持有人。专项债券资金跨县(市、区、特区)调整的，由省财政厅统一收回后调整下达。

　　第十八条 省财政厅根据财政部以及各级审计部门等的反馈，结合日常管理情况向市县财政部门下发违规使用管理专项债券问题清单;对问题突出的市县，扣减新增专项债务限额;对财政部提出暂停发行新增专项债券意见的市县，按要求暂停发行新增专项债券。专项债券资金下达项目单位后，12个月仍未实际支出的，原则上由本级财政部门统一收回并按程序调整用于其他符合条件的项目。

第五章 项目收支及资产管理

　　第十九条 项目主管部门和项目单位要加强项目建设运营和管理维护，强化成本控制，确保项目顺利建成投运、项目收入如期实现，项目产生的政府性基金收入和专项收入应采用“就地缴库”的方式及时足额缴入国库，确保专项债券还本付息资金安全。严禁地方政府及其部门、项目单位在确保专项债券足额还本付息前，将项目收入用于其他支出。

　　对于组合融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，应及时足额归集至银行监管账户，保障市场化融资到期偿付。

　　第二十条 各地在编制政府性基金支出预算时，要优先安排支出保障专项债券本息偿还。年度还本付息资金未落实的地区，要减少对应的政府性基金预算资金用于其他方面的支出，优先保障专项债券还本付息资金。

　　第二十一条 市县财政部门未及时足额上缴本地区还本付息、发行费用等资金的，省财政厅可以采取适当方式扣回并追究责任。项目主管部门和项目单位未按既定方案落实专项债券还本付息资金的，财政部门可采取扣减相关预算资金、从相应的公益性项目单位调入专项收入等措施偿债。

　　对组合融资的项目，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，不得将企业债务风险转为政府债务风险。

　　第二十二条 专项债券对应项目形成的资产应纳入国有资产管理，各级财政部门、国有资产监管部门要加强监管。项目主管部门和项目单位要认真履行资产运营维护责任，做好项目资产登记、入账核算、统计报告和动态监控工作，严格按照专项债券发行时约定的用途管理使用。在专项债券存续期内，严禁将对应资产注入企业或者用于为其他融资提供担保或抵押。项目建设单位、运营单位和资产管理单位不一致的，要做好债务、资产等移交工作，防止国有资产流失。

第六章 预决算管理和信息公开

　　第二十三条 专项债券收入、支出、还本付息、发行费用以及专项收入等全部纳入各级政府性基金预算管理，列入相关预算科目。使用专项债券资金的项目主管部门和单位，应按项目编制收支预算总体平衡方案和年度平衡方案，全面准确反映项目收入、支出、举债、还本付息及资产等情况，并将其按年度纳入预算管理。

　　第二十四条 预算年度终了，各级财政部门应当会同项目主管部门和项目单位编制专项债券收支决算，在政府性基金决算报告中全面准确反映专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用等情况。

　　第二十五条 各地各部门要严格执行信息公开相关规定，做好专项债务信息公开工作。新增专项债券存续期内，对应项目发生可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项，专项债券资金使用部门和同级财政部门应当按有关规定提出具体补救措施，经本级政府批准后向省级相关部门报告，并由省财政厅对外公告或以适当方式告知专项债券持有人。

第七章 职责分工

　　第二十六条 各级市县政府负责统筹本地区专项债券管理工作，建立本地区财政、发展改革、项目主管部门、职能管理部门等共同参与的协调机制，审定专项债券项目和需求。

　　第二十七条 发展改革部门负责统筹组织本级及辖区内专项债券项目的谋划、储备、论证评估及审核等工作;组织梳理明确本级专项债券作为资本金支持的重大项目;牵头组织做好项目建设情况监测调度和督促检查工作。

　　第二十八条 财政部门负责专项债券额度管理和预算管理，债券发行和资金拨付;牵头组织相关部门做好年度政府性基金收支预算编制，督促抓好收支预算执行;做好项目对应政府性基金预算收入和专项收入管理，及时偿付本息费用;组织做好项目绩效评价和债券存续期信息公开;会同发展改革等部门提出专项债券项目安排;会同项目主管部门对专项债券使用管理实施监督;会同国有资产监管部门、项目主管部门做好专项债券资产监督管理等工作。

　　第二十九条 金融监管部门负责引导金融机构积极参与专项债券承销和投资业务;向金融机构推介专项债券项目、组合融资项目，加强政金企对接，引导金融机构按照商业化原则，自主自愿提供配套融资。

　　第三十条 项目主管部门负责指导做好本部门及下属单位专项债券项目谋划、储备、申报等工作;组织做好本部门及下属单位项目一案两书等发行资料编制和审核把关、项目建设运营、资金使用监督及专项债券绩效管理等工作;督促本部门及下属单位做好项目收入缴纳、债券本息费用偿付资金筹集保障、专项债券对应资产统计报告和监控、地方政府性债务管理系统数据填报及信息公开等工作。

　　第三十一条 项目单位负责提出专项债券项目需求申请，如实编制报送项目实施方案及相关资料，配合做好债券发行准备;规范使用债券资金，及时形成支出;定期评估项目成本、预期收益和对应资产价值等，发现风险或异常情况及时应对，并向项目主管部门报告;编制专项债券收支、偿还计划并纳入单位年度预算管理，将债券存续期内项目对应产生的政府性基金收入或用于偿还债券本息的专项收入及时足额缴入国库，按时足额还本付息;做好项目对应资产管理、地方政府性债务管理系统数据填报、信息公开、绩效管理等相关工作。

第八章 绩效管理与责任追究

　　第三十二条 财政部门负责组织本地区专项债券项目资金绩效管理工作，项目主管部门和项目单位应当按要求开展项目事前绩效预估，制定绩效目标并实施绩效监控和绩效评价。财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。

　　第三十三条 各级政府及其部门、项目单位等要加强专项债券监督管理，对虚报项目套取或挪用专项债券资金、擅自改变资金用途、未按要求推进项目建设运营和管理资产、未履行本息及费用偿还责任等违规行为，按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任。涉嫌违纪或者违法犯罪的，按程序移送纪检监察机关或者司法机关处理。

　　独立第三方机构未尽到必要审慎义务，出具的专业意见存在虚假记载、重大遗漏或误导性陈述，造成严重不良后果或重大负面影响的，应移交相关监管部门依法追究其责任。

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