国开行支持了哪些城投？

基本结论

• 政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。由于本文主要关注政策性银行与城投企业的关系，因此研究的重点会放在主要承担基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等开发性金融职能的国开行上。

• 国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至1998年的“芜湖模式”，芜湖建投将财务质量较差的项目和财务质量较好的项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的项目，打包申请贷款；同时将土地出让收益质押向国开行提供贷款。这两种方式本质都是以公益性资产抵质押获取贷款，存在新增隐性债务的风险，目前已被禁止。

• 棚改为国开行金融支持城投的一大重要领域，乃至到2021年末，国开行贷款结构中棚改贷款余额仍占比22%。国开行对城投棚改的支持主要包括三个方面，一是政府购买服务协议，目前已被禁止；二是银团贷款形式；三是专项建设基金形式，该形式主要是2016-2017年的产物，之后大多城投股权结构中国开基金和农发基金逐步减少。

• 国开行能提供成本低、规模大、周期长的贷款，对于城投债务置换相对有优势。2018年，国开行曾牵头7家金融机构置换山西交控的债务。此外，贵州也在推进国开行及农发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作。

• 当前国开行对城投的支持主要体现在交通基础设施等仍有建设需求、且资金需求大、现金流回款时间长的领域。2022年6月29日，国常会确定政策性开发性金融工具支持重大项目建设的举措，人民银行支持国开行、农发行分别设立金融工具，规模共3000亿，8月24日召开的国务院常务会议提出，在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上的额度。截至9月20日，国开基础设施投资基金已投放资本金3600亿元，支持项目超800个，其中8月24日国常会宣布的新增额度已投放1500亿元，支持项目421个。

• 披露了2021年末十大股东明细的2,957家城投中，共368家城投获得国开或农发基金资金投入。省级层面，获得基金投入的省份中，贵州、湖北、江西、江苏和四川等省份基金余额规模仍较大，城投数量也相应较多。地级市层面，厦门市、重庆市、宁波市等地级市基金余额较大，其中厦门仅一家城投厦门轨建设有余额，但余额规模达34.53亿元，重庆市余额规模较大，主要是因为有余额的城投数量较多，单个城投获得的基金投入资金余额规模较小。主体层面，当前基金余额规模较大的主要还是从事诸如轨道交通建设这样长期限、资金需求大的省市级平台。 

• 地区银行资源对于城投债务接续较为重要，强资质地区城投银行资源丰富，大型商业银行、股份制商业银行等授信资源充足，而弱资质地区城投的银行资源则可能得依赖本地城农商行以及政策性银行的支持。

• 截至2022年9月7日，3,063家有存续债的城投中，披露最新授信明细 的城投合计2,733家，其中有政策性银行授信的城投有2,129家，授信总额合计137,155.92亿元，已用授信总额87,126.53亿元，可用授信总额合计49,828.10亿元。

• 从剩余授信看，省级层面，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内蒙古、西藏、青海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较小，同时较小的剩余授信在全部剩余授信中占比较高，需要关注银行借款滚续压力。地级市层面，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、新余市和周口市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。

• 主体层面，政策性银行剩余授信集中于AA级以上平台，AAA平台、AA+平台及AA平台政策性银行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别为16.28%、21.69%和38.84%。地市级、省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别为31.47%、23.02%、30.00%和25.45%。

• 风险提示：1）城投口径取自WIND，可能存在判断失误的风险；2）授信明细取自企业预警通，可能存在数据更新不及时及提取失误的风险；3）国开基金及农发基金投入资本以实收资本*持股比例计算，实际中部分城投会计科目编写有出入，可能存在多计或少计投入资本的风险；4）城投股权比例数据取自IFIND，可能存在数据更新不及时及提取失误的风险。

以国开行为代表的政策性银行在我国基础设施建设、棚户区改造、城镇化和农村建设等经济建设重点领域和薄弱环节发挥了重大的资金支持作用。本文研究了国开行等政策性银行对城投企业资金支持的主要模式和领域，并从授信额度和股权结构中分析对城投的支持力度，以供投资者参考。

一、政策性银行概况

1、政策性银行简介

政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。在对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，但投资规模大、周期长、经济效益见效慢、资金回收时间长的项目，如农业开发项目、重要基础设施建设项目，商业银行缺乏动力，此时政策性银行能发挥作用、集中资金、支持重大项目的建设。

相比于商业银行，政策性银行有四点特性，一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，也必须考虑盈亏，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争^[1]。

为适应我国经济发展和深化改革的需要，我国于1994年先后组建了国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）和中国农业发展银行（以下简称“农发行”）3家政策性银行，直属国务院领导。

◾  国家开发银行

设立国家开发银行的主要目的，一是为了国家重点建设融通资金，保证关系国民经济全局和社会发展的重点建设顺利进行；二是为了把当时分散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权，并要求其承担相应的责任于风险，以防止盲目投资、重复建设。2015年3月，中央人民政府官网披露《国务院关于同意国家开发银行深化改革方案的批复》^[2]，提及“国家开发银行要坚持开发性金融机构定位……充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式……将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。”

      ◾  中国进出口银行

      设立进出口银行，主要是随着我国对外经济贸易的扩大，运用补贴以施加特殊保护、促进出口的办法已经过时。为了按国家管理运用出口信贷、担保等通行做法，扩大机电产品，特别是大型成套设备和高新技术、高附加值产品的出口，合理促进对外贸易的发展。

     ◾ 中国农业发展银行

     设立农发行主要是由于我国农业基础薄弱，比较效益低，地区差异大，农业的发展，尤其是；落后地区农业的发展，粮、棉、油等主要农产品的生产、收购、储备和销售，在相当程度上需要国家的支持。为了集中财力解决农业和农村经济发展的合理政策性资金需要，促进主要农产品收购资金的封闭运行。

2、政策性银行投向分布情况

从银行在各省资产总额布局来看，政策性银行对经济薄弱地区的支持力度更大，类似贵州等经济相对靠后省份，政策性银行总资产规模占比相对较高，譬如青海、新疆、甘肃、宁夏、黑龙江和云南等地，2021年政策性银行资产规模占比分别为23.23%、19.09%、18.89%、18.52%、17.13%和16.19%。

由于本文主要关注政策性银行与城投企业的关系，因此研究的重点会放在主要承担基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等开发性金融职能的国开行上。

依据国开行历年发放贷款及垫款的行业分布，可以看出国开行贷款主要投向交通、棚户区改造、水利、电力等资金需求大、现金流回收周期长的领域，2021年末，交通、棚户区改造两个领域贷款投向占比分别为36%和22%。

[1] 资料来源：http://www.pbc.gov.cn/jinrongxiangguan/214057/214059/214278/2840283/index.html

[2] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2853610.html

二、政策性银行如何支持城投？

1、以公益资产抵质押方式向城投提供贷款

国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至1998年的“芜湖模式”。在国开行的建议下，芜湖市政府成立了一家“芜湖建设投资有限公司”（以下简称“芜湖建投”），第一，市政府注入土地储备和高速公路等大量优质资产，芜湖建投以这些资产为抵押，向国开行申请贷款，贷款担保和还款来源采用芜湖市财政预算内、外安排建立的偿还资金，芜湖市政府全面兜底偿还的模式，绕过了1994年的《预算法》及1995年出台的《担保法》；第二，芜湖建投将财务质量较差的项目和财务质量较好的项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的项目，打包申请贷款；第三，国开行将“卖地收入”做成了抵押品，2002年，芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请贷款，同时经市人大批准当借款人不能及时偿还贷款本息的情况下，由芜湖市财政补贴偿还。

2006年，发改委等五部委出台《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求银行禁止与各级地方政府和政府部分签订新的各类打捆贷款协议或授信合作协议^[1]；土地出让收益及土地使用权抵质押获取贷款的方式也经过了政策规范。总而言之，以公益性资产抵质押获得贷款将会新增隐性债务，目前已被禁止。

2、以贷款形式参与棚改等重大项目建设

2015年6月，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）^[2]中提到，“承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。在依法合规、风险可控的前提下，开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。鼓励农业发展银行在其业务范围内对符合条件的实施主体，加大城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设的贷款支持。”

◾  政府购买服务协议

2013年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》^[3]对政府购买服务进行了具体的定义，“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”

政府购买棚改服务模式是2018年以前棚户区改造的主要方式，国开行以此发放棚改贷款也符合国发37号文的相关规定。2014年4月，央行创设的PSL通过国开行和农发行为棚改项目提供长期稳定、成本适中的资金来源。同年6月份，国开行专门成立住房金融事业部办理棚改相关贷款业务并采取单独核算，加大了对棚改的支持力度。

以梧州市河东旧城棚户区改造为例，2015年年底，国开行为广西壮族自治区梧州市河东旧城棚户区改造（一期）项目承诺贷款8亿元^[4]，该项目倍纳入国家和自治区2014-2017年棚改区改造规划，并被纳入自治区政府集中采购目录。梧州市政府确定梧州金鼎实业有限公司（以下简称“金鼎公司”）作为项目的承接主体，由市政园林局作为采购主体与金鼎公司签订政府采购棚改服务合同，金鼎公司向国开行申请借款，并负责河东旧城棚户区拆迁、补偿、异地建房等工作。采购资金纳入梧州市财政预算管理，不列入地方政府债务。

 2017年5月，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）^[5]，明确表示要严格按照《中华人民共和国采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目”。整体而言，财预87号文对2013年以来政府购买服务执行过程中出现的违法违规问题进行了重述。

2018年4月，为规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，财政部、住房城乡建设部联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》^[6]（以下简称“《办法》”），2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作。《办法》指出，“地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”

◾  银团贷款形式

2018年10月，住建部座谈会^[7]明确，“政府购买棚改服务模式取消，研究其他贷款方式，鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。”以政府购买服务协议为依据获得国开行、农发行贷款的形式退出历史舞台，但政策性银行对于能自求平衡的棚改项目依然能发放贷款。

例如中原豫资投资控股集团有限公司（以下简称“中原豫资”）负责河南省棚户区（含城中村）改造规划范围内项目的投融资工作，其“全省保障性住房安居工程”将棚户区（含城中村）改造项目纳入省级平台统筹统还模式，具体采用“公司统筹统还、委托地方政府指定单位代建、地方政府统筹组织安排购买”的投融资模式。该项目投资项目由公司和国开行协商确定后，将国开行贷款资金投入棚户区改造项目。对于该计划内的项目，中原豫资不追加资本金，以贷款余额的0.1%向项目方收取管理费，项目投入资金按季付息，管理费按年度贷款额结算。项目建设期一般为3年，按季付息，项目建设期内无需偿还本金，建设期后每半年分次偿还本金，管理费按照贷款余额计提，年底统一收取。截至2022年3月末，项目计划总投1,423.36亿元，资本金合计322.89亿元，申贷总额1,100.47亿元，已发放贷款923.49亿元。

3、以专项建设基金形式参与重大基础设施项目建设

2015年8月，为扩大有效投资，缓解经济下行压力，国家发改委曾通过国开行和农发行，向邮储银行定向发行长期专项债券，设立专项建设基金以支持国家重大项目建设，其主要投向包括民生改善建设、“三农”建设、城市基础设施建设、重大基础设施建设、增强制造业核心竞争力转型升级等5大领域。

国开/农发基金采用股权的方式投资于国家重点项目，并按照约定每年取得固定回报，投资年限一般在8年以上，最长不超过20年。基金退出则主要是通过事先与城投控股股东或城投所在地区的财政局/国有资产管理局签订协议，约定股权回购的期限等。

◾  专项建设基金投入流程

首先，债券发行，设立基金。由国开行和农发行向邮储银行（后期发行对象进行了扩展）定向发行，并将债券收入以股本方式投入发展基金。发行利率约为4%，其中央行贴息90%，则债券名义成本只有0.4%，加上手续费、税金及管理费用约为1.2%（后融资成本上升，吸引力下降）。

其次，合格企业向政府递交基金支持申请。投资项目须为国家重点领域建设项目，符合“看得准、有回报、不新增过剩产能、不重复建设、不发生挤出效应”的遴选目标。另外，对于项目时效性也有要求，年内开工为宜。

最后，由国开和农发基金采用股权方式向所选项目注资，达到资本金要求。据21世纪经济报道^[8]，2015-2017年，专项建设基金已安排资金投放7批，总金额超过2万亿元，2018年专项建设基金淡出市场。

◾  专项建设基金会计处理方式

由于国开/农发基金对城投的投资本质“明股实债”，会计处理上，主要有以下几种处理方式：1）全部计入实收资本；2）部分计入实收资本，剩余部分计入资本公积；3）计入其他权益工具；4）以债权处理，计入其他应付款。多数城投采用前两种处理方式，但也有少数城投采用后两种处理方式。

2016年4月12日，云南省人民政府同意国开基金作为股东，以保泸、玉临、华丽、沾会、功东等5个高速公路项目42亿元专项建设基金对云南省交通投资建设集团有限公司（以下简称“云南交投”）进行增资扩股，云南交控注册资本由50亿元增资为54.81亿元，云南省人民政府出资50亿元，持股91.23%，国开基金出资4.81亿元，持股8.77%，剩余37.19亿元专项建设基金计入资本公积。

张家界市武陵源旅游产业发展有限公司（以下简称“武陵源公司”）于2015年收到农发基金对在建项目“张家界市武陵源区水源工程项目”和“张家界索溪河综合治理工程项目”合计0.70亿元投资款，国开基金于2015年、2016年对武陵源公司在建的“棚户区改造项目”、“游客服务中心”和“武陵源城区排水防涝工程项目”合计1.00亿元投资款，农发基金和国开基金分别持有武陵源公司16.1%和14.3%股权，2017年已完成工商变更，但由于协议均约定每年投资收益率1.2%，武陵源公司将其作为债权核算，计入其他应付款，明细为项目投资款。

四川秦巴新城投资集团有限公司（以下简称“秦巴新城”）于2015、2016年分别与国开基金、农发基金签订投资协议，国开基金累计向其注资1.37亿元，农发基金累计向其注资2.87亿元，资金专项用于兴文场镇棚改、河道整治等项目建设。2017年度依据协议约定变更了工商登记信息，国开基金、农发基金成为秦巴新城股东，秦巴新城将其投入的资本作为其他权益工具列报。

4、牵头参与债务置换

由于国开行能提供成本低、规模大的贷款，对于城投债务置换，以时间换空间的方面作用较大。2018年12月3日，山西交通控股集团有限公司与国开行山西分行牵头的7家金融机构签约银团贷款2,607亿元，以低利率、长期贷款置换高利率、短期贷款，化解高速公路债务^[9]。

2021年8月24日，贵州人大发布《关于上半年经济工作情况和下半年经济工作安排的报告》^[10]，“上半年共偿还政府债务本息1126.5亿元(本金911.5亿元，利息215亿元)，化解隐性债务336.74亿元，加快推进国开行、农发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作。”

5、政策性开发性金融工具助力重大项目建设

2022年6月29日，国常会确定政策性开发性金融工具支持重大项目建设的举措，人民银行支持国开行、农发行分别设立金融工具，规模共3000亿，金融工具的具体用途：一是补充投资重大项目资本金，不超过全部资本金的50%；二是对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以为专项债券搭桥。对于迟早要干的项目，通过金融工具的支持，能够快速精准打通资本金无法到位造成的堵点，推动项目尽早开工，尽快形成实物工作量，助力稳定宏观经济大盘。

农发行和国开行分别于7月20日和7月21日成立农发基础设施基金和国开基础设施基金。截至8月29日，通过国开基础设施投资基金及农发基础设施基金，政策性开发性金融工具已投放3000亿元，其中国开基础设施投资基金已签约422个项目，合同金额2,100亿元，并已投放2,100亿元；农发基础设施基金投放已达900亿元。

8月24日召开的国务院常务会议提出，在3,000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3,000亿元以上的额度。截至9月20日，国开基础设施投资基金已投放资本金3600亿元，支持项目超800个，其中8月24日国常会宣布的新增额度已投放1,500亿元，支持项目421个。

9月2日，进出口银行成立进银基础设施基金，向上海国际港务（集团）和浙江省海港投资运营集团投放首笔进银基础设施基金，主要用于支持上海国际航运中心洋山深水港区小洋山北作业区集装箱码头及配套工程建设。

政策性、开发性金融工具按照市场化原则投资，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营，并按照市场化原则确定退出方式。投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域（交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施），二是重大科技创新等领域，三是其他可由地方政府专项债券投资的项目^[11]。

[1] 资料来源：http://www.gov.cn/govweb/gzdt/2006-07/18/content_339446.htm

[2] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/30/content_9991.htm

[3] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/30/content_4032.htm

[4] 资料来源：http://money.163.com/15/1222/10/BBEE93CK00254TI5.html

[5] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/201706/03/content_5199529.htm

[6] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5317115.htm

[7] 资料来源：http://zjj.panzhihua.gov.cn/zwgk/zdlyxxgk/msgc/1014947.shtml

[8] 资料来源：http://finance.sina.com.cn/roll/2017-02-28/doc-ifyavrsx5417578.shtml

[9] 资料来源：http://www.sxjkjt.com.cn/news/show-1314.html?id=4 l

[10] 资料来源：http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj%202021ndwh/45410.shtml

[11] 资料来源：http://www.sanmen.gov.cn/art/2022/7/20/art_1519458_59036442.html#:~:text=%E6%94%BF%E7%AD%96%E6%80%A7%E3%80%81%E5%BC%80%E5%8F%91%E6%80%A7%E9%87%91,%E5%88%99%E7%A1%AE%E5%AE%9A%E9%80%80%E5%87%BA%E6%96%B9%E5%BC%8F%E3%80%82

三、哪些城投有政策性银行贷款？

1、股权明细中看政策性银行支持

3,063家发债城投中，共2,957家城投披露了2021年末十大股东明细，根据最新股东明细，共200家城投有国开基金及相关公司（譬如国开证券股份有限公司、国开金融有限责任公司）持股，共221家城投有农发基金持股。综合来看，共368家城投获得国开或农发基金资金投入，剔除未披露持股比例的13家城投，355家城投获得基金投入资金余额合计744.07亿元。

省级层面，24个省份省内城投有国开/农发基金投入资金余额，北京、上海、西藏、海南、青海、陕西和广东7个省份已无城投有国开/农发基金投入余额。获得基金投入的省份中，贵州、湖北、江西、江苏和四川等省份投入资金余额规模仍较大，城投数量也相应较多。

地级市层面，厦门市、重庆市、宁波市等地级市基金投入余额较大，其中厦门仅一家城投厦门轨道建设发展集团有限公司有余额，但余额规模达34.53亿元，重庆市余额规模较大，主要是因为有余额的城投数量较多，单个城投获得的基金投入资金余额规模较小。

主体层面，当前余额规模较大的主要还是从事诸如轨道交通建设这样长期限、资金需求大的省市级平台。

2、授信明细中看政策性银行支持

根据诸如贵州的债务化解措施，地区银行资源对于城投债务接续较为重要，强资质地区城投银行资源丰富，大型商业银行、股份制商业银行等授信资源充足，而弱资质地区城投的银行资源则可能得依赖本地城农商行、以及国开行、农发行和进出口银行3家政策性意义银行的支持。

截至2022年9月7日，3,063家有存续债的城投中，披露最新授信明细^[1]的城投合计2,733家，其中有政策性银行授信的城投有2,129家，授信总额合计137,155.92亿元，已用授信总额87,126.53亿元，可用授信总额合计49,828.10亿元。

省级层面，从总授信规模看，江苏、湖北、四川、浙江和江西政策性银行总授信规模较大，而从政策性银行授信占比来看，西藏、青海、内蒙古、辽宁和甘肃占比较高，分别为64.60%、58.52%、57.75%、50.38%和48.24%。从已用授信规模看，江苏、湖北、四川、河南和湖南等省份获得贷款规模较大，但从占比看，诸如西藏、青海、内蒙古、甘肃和黑龙江等省政策性银行贷款占比较高。

而从剩余授信看，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内蒙古、西藏、青海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较小，同时较小的政策性银行剩余授信在全部剩余授信中占比较高，需要关注银行借款滚续压力。

地级市层面，从已用授信规模看，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市等获得政策性银行贷款规模较大，而从占比看，周口市、新余市、长治市、丽江市、保山市和平凉市等地级市对政策性银行贷款依赖度较高，占比在80%以上。

从剩余授信规模看，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、凉山彝族自治州、新余市和周口市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。

主体层面，政策性银行贷款主要集中于AA级以上的平台，AAA平台、AA+平台及AA平台政策性银行贷款总额分别为38,802.78亿元、23,281.99亿元和22,609.57亿元，占总贷款比重分别为23.20%、21.51%和30.49%。整体来看，中低评级城投对政策性银行贷款依赖度较高；分行政级别看，地市级、省级、区县级和国家级新区平台对政策性银行贷款的依赖度分别为28.45%、29.70%、29.80%和19.12%。

政策性银行剩余授信集中于AA级以上平台，AAA平台、AA+平台及AA平台剩余授信中政策性银行占比分别为16.28%、21.69%和38.84%，诸如AA-级平台剩余授信规模较小但对政策性银行依赖度较高。分行政级别看，地市级、省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信规模分别为24,025.79亿元、13,229.87亿元、10,345.78亿元和2,226.65亿元，占其对应的全部剩余授信比重分别为31.47%、23.02%、30.00%和25.45%。

下表为筛选出的国开行授信总额规模前30的城投主体，可以发现，这些城投多数从事高速公路、保障房建设等资金需求大、项目建设周期长的业务。而截至目前，剩余授信规模较大的城投也多为总授信规模较大的城投主体。

以下为区县级且评级为AA的平台，政策性银行剩余授信规模排名靠前且剩余授信占全部剩余授信比在70%以上的平台明细。

[1] 此处最新授信明细指披露了2020年12月31日以来的授信明细。

五、总结

城投主体依赖外部融资渠道开展工程项目，完成政府对于基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等提出的任务指标。银行贷款作为城投主体的重要融资渠道，很大程度上影响着城投主体的融资情况，而国开行以低息、长期为主的优质贷款能够在助力城投项目建设的同时，不同程度降低城投主体的融资成本，减轻债务压力。另外在债务化解方面，国开行也因低成本、长期限贷款的优势更适配债务置换“时间换空间”的要求。

截至2022年9月7日，3,063家有存续债的城投中，披露最新授信明细的城投合计2,733家，其中有政策性银行授信的城投有2,129家，授信总额合计137,155.92亿元，已用授信总额87,126.53亿元，可用授信总额合计49,828.10亿元。

从剩余授信看，省级层面，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内蒙古、西藏、青海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较小，同时较小的剩余授信在全部剩余授信中占比较高，需要关注银行借款滚续压力。地级市层面，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、新余市和周口市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。主体层面，政策性银行剩余授信集中于AA级以上平台；地市级、省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信占其全部剩余授信比重分别为31.47%、23.02%、30.00%和25.45%。

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