提前批专项债需在1月尽快启动发行，一季度地方债发行预计超万亿
21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道 “按照要求，2023年提前下达专项债务限额须在1月份尽快启动发行工作，尽早形成实物工作量。我们省计划在1月中旬和下旬组织两批债券发行工作。”南方省份某省财政厅人士称。
2023年地方债发行即将开启。2022年12月29日，青岛市公开的发债材料显示，青岛市预计在1月6日发行212.6亿元，其中新增一般债、新增专项债分别为41亿元、171.6亿元。
青岛由此将成为2023年第一个发行地方债的地区。此前半个月，青岛市人大常委会会议审议批准《关于青岛市2023年提前下达新增政府债务限额分配方案草案的报告》和《青岛市2023年提前下达新增政府债务限额分配方案》。
另据记者梳理，目前已有16个地方披露了2023年一季度地方债发行计划，拟发行规模超过万亿，其中，新增专项债券8026.60亿元。如果再加上未披露发行计划的地方，一季度地方债发行规模将远超万亿，这有助于稳投资稳经济。
提前批额度大幅增长
一季度发行的新增地方债额度来自于提前批额度。据记者了解，2022年11月监管部门已向地方下达了2023年提前批专项债额度，随同下达的还有提前批一般债额度。多个省份获得的提前批额度相比2022年明显增长。
比如福建省披露，财政部提前下达该省2023年新增专项债务限额933亿元。该限额相比2022年增长34.6%。如将浙江省一季度即将发行的1439亿额度视为该省获得的提前批专项债额度，那么该省2023年提前批专项债额度相比2022年增长35%。
山东省临沂市也披露，为更好发挥地方政府专项债券促进扩大有效投资、推动经济平稳健康可持续发展的重要作用，2022年12月7日，省财政厅提前下达该市2023年部分新增专项债务限额107.43亿元，位居全省第4位（不含青岛），比上年同期增长38.19%。本批债券原则上于2023年1月份发行，资金上半年全部使用完毕。债券项目优先安排基础设施“七网”等重点领域项目，优先用于在建项目。
从前述样本地区的数据看，2023年提前批专项债额度相比2022年增长35%左右。而2022年提前批专项债额度为1.46万亿，如果全国层面均增长35%，那么2023年提前批专项债额度将在2万亿左右。
从过往看，2019-2022年的专项债额度均提前下达，其中2019年、2022年提前批在上年12月下达，2020年、2023年提前批在上年11月下达，而2021年在当年3月初下达，显得较为特殊。
财政部副部长许宏才曾解释称，2021年一、二季度国内生产总值分别增长18.3%、7.9%，经济恢复总体好于预期，稳增长压力相对较小，适当放缓了地方政府专项债券的发行速度，避免推高价格水平和导致经济过热。
这也是唯一一次地方债发行后置的省份，2023年发行继续前置，主要是一季度稳增长压力相对较大。市场分析认为，2022年经济增长低于预期，客观上造成经济基数相对较低，2023年只要经济恢复正常增长，基数效应将对2023年经济数据形成一定支撑。但2022年一季度经济增速在四季度中最高（基数高），叠加当前处于疫情流行期，2023年一季度稳增长压力相对较大。
提前下达的地方债限额也被称为“提前批额度”，这起源于2018年12月。按照预算法有关规定，全国人民代表大会或其常委会批准全国的地方政府债务限额，国务院批准分地区的地方政府债务限额。在实际操作中，财政部每年3月在全国人民代表大会批准预算后，将国务院批准的分地区额度下达各地，各地依法调整预算报同级人大常委会批准后，发行地方政府债券。
实践中，由于各地多数在5月左右调整预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现“上半年无债可用、下半年集中发债”的情况，进而导致对有效投资拉动不足。
2018年12月十三届人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
预算报告显示，2022年新增专项债、新增一般债额度分别为3.65万亿、0.72万亿。按照全国人大授权，理论上可下达的2023年提前批专项债、一般债额度最高分别为2.19万亿、0.43万亿。
专项债投向领域有望继续扩大
中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。
据记者梳理，2018年底的中央经济工作会议对财政政策的定调也是“加力提效”，2019年赤字率由上年的2.6%上涨到当年的2.8%，专项债由上年的1.35万亿增加至2.15万亿。考虑到2022年1.6万亿一次性上缴因素不再、预算稳定调节基金的消耗等，2023年一般公共预算收支更多需要赤字去平衡，赤字率达到3%甚至更高水平的概率较大（2022年年赤字率为2.8%）。
因为地方政府债务率达到120%的警戒线，专项债额度大幅扩张的可能性不大，预计保持在3.65万亿左右，以使财政可持续和地方债务风险可控。扣除提前批额度的专项债为剩余专项债额度，预计将在1.6万亿左右。
许宏才2022年12月17日中国国际经济交流中心举办的2022—2023年中国经济年会上表示，财政政策加力主要体现在：一是统筹财政收入、财政赤字、专项债券、调度资金等，保持适度支出强度，加强国家重大战略任务财力保障，持续推动财力下沉。二是持续增加中央对地方转移支付。三是合理安排赤字率和地方政府专项债券规模，适量扩大专项债券资金投向领域和用作资本金范围，今明两年持续形成实物工作量和投资拉动力，确保政府投资力度不减。
据记者了解，专项债除了交通、市政和产业园区等九大领域投向外，近期还将新能源项目和新型基础设施两大领域纳入。而为了充分发挥专项债资金撬动作用，专项债可用作项目资本金，但限于铁路、收费公路等10个领域，近期又新增了三个领域，分别是新能源项目、煤炭储备设施和国家级产业园区基础设施。
数据显示，近年来专项债作资本金比例在8%左右。换言之，当前专项债作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用下降。其中，投向领域限制被认为是一个原因。“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。”江浙地区某地市债务办人士表示。
但一些财政系统人士表示，投向领域限制仅仅是制约专项债作资本金的一个原因，其他原因包括项目收益不足、实操相对复杂、部分地方出于防控债务风险控制专项债作资本金等，这些问题仍有待进一步解决。
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