关于改进唐山市钢铁企业停限产措施的进一步建议
在昨天发出上文后，收到不少专家和朋友反馈。
其中有专家提供了如下信息：《唐山市大气污染防治若干规定》（以下简称《规定》），认为根据第十六条，可以进行管控，合法性没问题。
第十五条 市、县级人民政府应当根据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，向社会发布重污染天气预警信息和应急响应措施。
企业事业单位和个人拒不执行市、县级人民政府责令停产或者限产、停止工地土石方作业和建筑拆除施工等应急措施的，由县级人民政府有关监督管理部门按照各自职责，处一万元以上三万元以下罚款；情节较重的，处三万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款；拒不执行机动车停驶规定和禁止燃放烟花爆竹等应急措施的，由公安机关依据有关法律、法规予以处罚。
第十六条 本市实行大气环境质量管控制度。市生态环境主管部门根据本市大气环境质量改善目标，会同相关部门制定按照绩效分级的差别化管控方案，报市人民政府批准后组织实施。各县（市、区）人民政府应当制定本级管控方案，组织生态环境、工业和信息化、住房和城乡建设、公安、交通运输等部门按照各自职责督促工业企业和相关单位落实管控措施。
排污单位拒不执行市、县级人民政府停产、限产等管控措施的，由县级以上人民政府确定的监督管理部门按照各自职责予以查处，责令改正、停止排污或者限制生产、停产整治，并处十万元以上三十万元以下罚款；情节较重的，并处三十万元以上一百万元以下罚款；受到罚款处罚，拒不改正的，可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
经咨询各法律专家及查询《立法法》等，我们有如下进一步意见：
第一：关于管控措施中包含停产限产是否合法的问题。
根据《立法法》及批准过程，唐山市人大常委会制定的这个《规定》本身肯定是合法的。
批准决定
（2019年9月28日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）
河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议审查了唐山市人民代表大会常务委员会报请批准的《唐山市大气污染防治若干规定》，该规定与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触，决定予以批准，由唐山市人民代表大会常务委员会公布施行。[3]
但其中第十六条中的“管控”具体指哪些，没有明确，在执行中容易引发不同理解。
在最新的即将于2021年7月15日起施行的《行政处罚法》中，限产停产已经被明确为行政处罚的一类。
在管控措施中把实质上的行政处罚作为常态性管控措施是否还合法？
第九条 行政处罚的种类：
（一）警告、通报批评；
（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；
（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；
（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）行政拘留；
（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第二.假设该规定合法，从法规适用上去看。
看通知文本，
此次主要针对未落实应急响应的企业进行限产减排措施，对应的是《规定》的第十五条，如果未落实，也应该按照第十五条规定的罚则去处理，里面并未规定可以停产，限产。
如果按照第十六条，则通知中的前提需要修改，应该是根据唐山市的大气环境质量改善目标当前多少，未来预计可能无法达标，根据这一条和实际的绩效分级，制定差别化管控方案。
第三：对于重污染天气预警应急响应的法律责任：
《大气污染防治法》中，规定了可以停产或者限产，但在罚则中只规定了土石方作业和建筑物拆除，没有规定不停限产时的法律责任。
第九十六条 县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。
第一百二十一条 违反本法规定，擅自向社会发布重污染天气预报预警信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。
违反本法规定，拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处一万元以上十万元以下的罚款。
但在最新的《排污许可管理条例》中，要按排污许可证中规定的特殊时段的规定执行，重点区域的生态环境部门应该去查一下这些企业的排污许可证有无规定，如果没有则可以考虑要求进行变更加上去。然后按这个执法。
第三十五条 违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治：
（一）未按照排污许可证规定控制大气污染物无组织排放；
（二）特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物。
因此，我们有如下进一步建议：
组织法律专家探讨，在《规定》的第十六条常态化管控措施中，包含停产限产措施，在新的《行政处罚法》实施后，是否会存在与法律相抵触的情况。
即使是在当前的法律法规框架下，也应该明确对于未落实应急响应的企业，按照《规定》的第十五条进行处罚，而不是第十六条管控措施中的停产限产。也可以根据《排污许可管理条例》中的条款在要求企业变更排污许可证后，按三十五条执法，要求停产，限产。
即使是在当前的法律法规框架下，可以对比唐山市的大气环境质量目标与实际情况，决定启动管控措施，要求绩效较低企业进行停产限产，但要在通知或决定中明确引用法律法规的依据（比如《规定》的第十六条），给出质量目标与当前情况及预测，给出企业的环境绩效分级结果，以增强决定的合法性，公平性。
即使是在当前的法律法规框架下，也需要注意措施的科学合理性，比如从3月份到12月份，是不是唐山市空气质量最严峻的时段，是不是采取限停产的最佳时段；比如限产与减排之间的量化关系，限产多少可以减排多少。限产的时间长度是否合理。
唐山市钢铁企业聚集，排放量大，第一步还是要做好排污许可的达标排放，然后尽快推进超低排放，再次推进产业结构调整，有堵有疏，把资金，人力等等资源调整到绿色发展的产业上去。产业结构调整只靠唐山自己估计还是有些困难的，估计京津冀区域协调发展要更多发力，之前唐山供应了很多质优价廉的钢铁给京津城市化快速发展，现在也要考虑帮助唐山解决问题，否则自己还是要不断受到区域性重污染天气的影响。
感谢西北政法大学丁岩林教授提供的法律支持。
绿行太行
上海闵行区青悦环保信息技术服务中心
空气侠
武汉行澈环保公益发展中心
青岛市黄岛区清源环保公益服务中心
合肥市庐阳区深蓝环境保护行动中心
2021年3月20日