关于公民代理情况的调研

按照最高人民法院办公厅和司法部办公厅联合发出的《关于就公民担任代理人、辩护人参与诉讼活动的情况开展调研的通知》文件的精神，我们立足于搜集的某事务所的真实资料，组织专门的团队，采用整理所内已归档案卷资料，对所内资深律师进行问卷调查的方式对本次调研进行积极配合，并得出了一些有价值的数据，希望能对整顿法律服务市场提出有实际价值的意见。现将本次调研报告如下：

　　接到调研通知后，事务所召专门开会议对本次调研的策略进行安排。经过研究，认为应该从真实的统计资料出发，首先对所内自2003年以来形成的大量归档案卷进行科学统计，对其中存在公民代理情况的案卷进行细致的归纳、分析，从而得出公民代理案件存在的规律和特点，为进一步的研究获得原始资料；其次通过问卷调查的方式对所内资深律师进行调查。这些律师均有多年的丰富职业经验，搜集到这些律师对公民代理现象看法的第一手资料，为我们进一步研究调查提供了很好的素材，最终系统整合上述资料，进行统计、研究，提出解决此类问题的意见。在策略确定之后，本所组织了专门的团队开始落实上述调研策略，首先是对归档的案卷进行了细致的整理和归纳，并得到了一系列原始数据。

　　一、归档案卷的整理结果

　　我们整理的归档案卷范围自2003年起至2008年止，因2009年案卷尚未全部归档，故未统计在内，经过整理，我们将相关数据制作成三个表格，下面是第一个表格，表1-1。

　　表1-1反映的是归档案卷的整体情况，这个表中的各个数据基本稳定，各个年份之间的数据也有序呼应，随着事务所业务量的增长，表中的数量也逐渐增大，在这个表中的各项数据除以“归档案卷总数”，得出“所占比例”。从表中反映的实际数据来看，事务所6年中共归档案卷690份，民事案卷占所有归档案卷的88%，达到605份；其次刑事案卷；再次行政案卷。从案卷构成来看，民事案卷占了绝对多数，因此容易对民事案件中的公民代理情况得出真实的数据，不利于对刑事和行政案件中公民代理情况得出真实统计数据。因此，我们的分析将主要集中在民事案件领域。资料中，存在公民代理情况的案卷的比例基本稳定，占6年所有案卷总数的21%，达到146份，数目还是相当可观的，应该引起足够的关注。图示如下：

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	总计
归档案卷总数	69	69	133	143	138	138	690
民事案件数	62	66	112	126	121	118	605
所占比例	90%	96%	84%	88%	88%	86%	88%
刑事案件数	7	3	18	14	17	19	78
所占比例	10%	4%	14%	10%	12%	13%	11%
行政案件数	0	0	3	3	0	1	7
所占比例	0%	0%	2%	2%	0%	1%	1%
公民代理案数	11	12	25	28	37	33	146
所占比例	16%	17%	19%	20%	27%	24%	21%

　　表1-2反映本所2003年—2008年间各年度内公民代理的民事、刑事和行政案件数及该年度内公民代理的案件数及二者间的百分比值；统计出6年间全部各不同性质公民代理案件数与全部公民代理案件总数及二者间的百分比值。图示如下：

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	总计
公民代理人数	11	12	25	28	37	33	146
公民代理民事案数	10	11	23	26	35	33	138
所占比例	91%	92%	92%	93%	95%	100%	95%
公民代理刑事案数	1	0	0	0	1	0	2
所占比例	9%	0%	0%	0%	3%	0%	1%
公民代理行政案数	0	1	2	2	1	0	6
所占比例	0%	8%	8%	7%	3%	0%	4%

　　表1-3反映2003年—2008年间各年度内公民代理原告、被告案件数与公民代理人数（因存在一案件中有多个公民代理人的情形，为避免代理人数量超过案件数量的统计结果，此处以公民代理人数做称谓）及二者间百分比值；并反映各年度内公民代理案件胜诉、败诉数与该年度内公民代理人数百分比值（因案件审理存在和解、撤诉等情形，难以认定其败诉、胜诉结果，故此类情形未统计）；以该年度内该公民代理人身份不同划分不同主体，并反映其各自数据及其与该年度内公民代理人数间百分比值；最后统计全部6年间公民代理原告、被告，审理结果胜诉、败诉以及公民代理不同身份的数据并统计与全部相应类别间百分比值，图示如下：

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	总计
公民代理人数	14	12	34	30	38	42	170
公民代理原告	6	7	8	7	9	11	48
所占比例	43%	58%	24%	23%	24%	26%	28%
公民代理被告	8	5	25	22	27	29	116
所占比例	57%	42%	74%	73%	71%	69%	68%
公民代理明显胜诉	3	3	3	11	15	12	47
所占比例	21%	25%	9%	37%	39%	29%	28%
公民代理明显败诉	4	7	10	13	19	18	71
所占比例	29%	58%	29%	43%	50%	43%	42%
系委托人的工作人员	5	5	21	15	20	19	85
所占比例	36%	42%	62%	50%	53%	45%	50%
系委托人的亲属	1	0	2	3	3	6	15
所占比例	7%	0%	6%	10%	8%	14%	9%
系法律服务所	4	4	4	5	3	4	24
所占比例	29%	33%	12%	17%	8%	10%	14%
系其他渠道	4	3	7	9	12	13	48
所占比例	29%	25%	21%	30%	32%	31%	28%

　　二、案卷数据体现出的公民代理的特点。

　　在对公民代理进行统计的时候，我们就对公民代理中的一些关键数据进行统计，这些关键数据包括公民代理的胜诉率，公民代理的人员构成，公民代理代理的当事方是哪一方，数据显示在这三个因素中公民代理体现出了自己的特点，我们对相关数据制作成柱状图进行显示，以直观了解数据的特点。

　　表2-1反映2003年—2008年间各年度内公民代理人数、公民代理案件败诉、胜诉的趋势变化。

　　表2-2反映2003年—2008年间各年度内，公民代理案件中代理人委托其工作人员、亲属、法律服务所工作人员及其他人员的数量对比情况，以显示公民代理的内部人员构成，为进一步的分析提供信息，图示如下：

　　表2-3反映2003年—2008年间各年度内公民代理案件中原告委托与被告委托数量的变化。图示如下：

　　通过对上列归档案卷图表的分析，归纳出公民代理案件具有如下特征：

　　（一）公民代理案件数量约占全部案件的20%左右，数量较为庞大。

　　（二）公民代理案件以民事代理为主，占案件总数绝大多数，行政案件次之，刑事案件最少，当然这与我们所的整体案卷构成有关系。我们所办理的主要是民事案件，刑事案件次之占11%，最少行政案件，仅仅占了1%。但是在表1-2中我们可以看出来行政案件存在公民代理的情况反而比刑事案件要多，是6件，而刑事案件仅仅有两件，因此我们要对行政案件中存在的公民代理情况给予足够的关注，进一步推动政府依法行政，维护政府的形象。

　　（三）公民代理以代理被告诉讼为主；从诉讼结果来看，败诉的数量大于胜诉的数量，胜诉率偏低，反映出公民代理水平低。此说明此类代理人员在法律知识、技能上明显欠缺、不足。同时，因公民代理不同于过去因律师数量少，由当事人委托其亲属、朋友代为无偿诉讼的情况，而是需要向代理人支付费用。但此种有偿的诉讼代理却又因代理人水平低下而经常会贻误诉讼，造成败诉的结果。

　　（四）公民代理中以委托本单位工作人员为多数，委托其朋友、熟人的数量次之，委托法律服务所工作人员也占一定比例，委托亲属的情形最少。例如在统计的行政诉讼案件中，一些行政机关发生纠纷不委托律师，而是委托其内部工作人员。这种现象反映出行政机关在发生诉讼纠纷时委托律师代理诉讼的力度不够，也说明出律师在行政诉讼案件中受重视程度不够。对此类情况，有待行政机关进一步加强律师在行政纠纷中的作用，以推动政府部门依法行政工作。

　　三、律师问卷调查。

　　我们设计了一份问卷，主要设置两个问题，并要求填表律师说明其执业年限。第一个问题：“你认为公民担任代理人、辩护人参与诉讼活动存在的问题及可能原因。”第二个问题：“你认为解决公民代理问题所应采取的对策。”问卷发放后，共回收十一份，答卷的律师执业年限平均为8年，均属于经验丰富的律师，可以代表大部分律师的观点。

　　经过对本所执业律师的问卷调查，律师对公民代理存在的问题和解决对策都提出了自己的意见和建议。综合众律师的建议，我们的调查结果是，大部分律师主张禁止公民代理人代案收费，将公民代理人统一纳入司法行政机关的管辖范畴。以下是对律师意见和建议的详细阐述。（本报告所称公民代理人是指除律师之外、包括当事人的近亲属、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人，当事人委托的其他公民）

　　（一）公民代理存在的问题及原因：

　　1、缺少法律知识，缺乏维护被代理人的合法权益的专业能力。

　　许多公民代理人或辩护人没有接受过系统的法律专业教育，他们对法律关系的定性和诉讼规则的掌握都是一知半解。在诉讼中不懂诉讼程序，不能抓住案件的焦点，不能领会法官的引导，不能正确运用法律。法官和对方律师与其无法在法律层面进行沟通。因为对法律不懂，有些公民代理人不能正确的掌握取证规则，取证范围，从而不能合法的保护当事人利益。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。

　　2、煽动当事人，扰乱诉讼程序。

　　因公民代理人法律知识欠缺，业务水平较差，实践中游说当事人起诉、无视法庭纪律、扰乱法庭秩序、混淆视听、故意拖延诉讼等事件时有发生，扰乱了诉讼程序，干扰了法院的审判进程。

　　3、公民代理人低水平的法律服务会影响当事人对法律和法院的信心。

　　公民代理人为了争夺律师的案源往往向当事人吹嘘其代理诉讼所能达到的效果，提高当事人对诉讼结果的预期。而由于诉讼技能和法律知识的限制，公民代理败诉率往往较高，为获取当事人支付的代理费，公民代理人在败诉后往往推卸责任，在当事人面前指责法院裁判不公，造成法院与当事人之间的矛盾；也有的曲解法律，挑唆当事人上访、缠讼，造成当事人更大的经济损失和无端讼累。

　　4、公民代理人往往以人情、关系为名揽案，助长了社会上的不正之风。

　　多数公民代理人经常打着与法院有关系的旗号获取当事人的信任并接受委托。之后他们并不把精力放在研究案情、调取证据、参与诉讼等正常工作之上。这些做法严重影响了司法在群众心目中的公正性，迎合了社会上的不正之风，为腐败的产生提供了土壤。

　　5、收费代理违法，扰乱法律服务市场秩序。

　　公民代理的职业化严重扰乱了法律服务市场的正常秩序，影响了律师行业的发展。首先公民代理收费混乱，且有偷税之嫌。一般认为公民代理的收费低于律师，但也常见公民代理漫天要价的报道。我们认为即使公民代理收费低，也不是基于他们乐于助人的善心，而在于其低成本。公民代理入行门槛低，基本无限制，而律师除部分贫困地区外，必须具备本科以上学历，通过国家统一司法考试，并在律师事务所实习满一年。公民代理人私下收取的代理费无需纳税、无需交纳律师事务所管理费用，无需交纳律师协会会费，这就使用其在法律服务市场上享有巨大的价格优势。付出高昂学习成本及负担各种费用的律师根本无法在价格上与其竞争。其次，公民代理人由于不受律师职业规范的限制，在竞争中百无禁忌，随意抵毁律师及其他代理人，争揽业务。有的为了做出名气，鼓动当事人集体上访、堵路，引起媒体的关注和报道，以作为日后揽案的资本。公民代理低成本、不正当的竞争严重扰乱了法律服务市场的正常发展。

　　6、准入门槛缺失，缺少组织机构的监管，导致法律服务市场秩序混乱。

　　2007年新修订的《律师法》废除了原来“公民代理不得牟利”的规定，这就彻底打破了有偿法律服务市场的严格准入制度，加之公民代理行为不用承担任何管理费用和税费用，许多有执业资格的律师、法律工作者为了逃避相关费用的缴纳，也以公民个人身份代理案件。在没有正式组织机构对其监管的社会背景下，他们往往受到利益的驱使，屡屡突破道德底线，不惜损害当事人的利益而满足自己。致使法律服务市场陷入了无序竞争的恶性循环。

　　7、普通民众对公民律师事务所、法律服务所以及律师、法律工作者之间的区别缺乏正确认识。直接导致一些当事人在聘请代理人时受到定向思维的影响而选择法律服务所、法律工作者。在普通民众的观念中，法律的概念要大于律师，律师是要遵守法律的，从而推出法律服务所、法律工作者强于律师事务所、律师。这是影响当事人聘请公民代理，最终致使权益受损的一个重要因素。

　　面对这些问题，各个律师分别提出了自己的解决对策，这些对策主要包括加强代理监管，完善代理制度建设，加强对法律服务者培训等建议，均具有很大的参考价值，仔细斟酌这些意见之后，我们结合现有的法律法规对代理制度进行了进一步的思考，并对完善现有的公民代理制度提出如下的建议。

　　四、建议及解决对策：

　　（一）设立公民代理准入制度。

　　将与委托人没有明显社会关系的公民代理人纳入司法行政部门的管辖范围，设立具体的准入条件，如法学专业、大专以上学历等。以行政许可的方式授予其代理人资格，发放资格证书，而且这些公民代理人必须挂靠到当地的法律服务所。当事人委公民代理人参加诉讼活动，由法院对代理人资格进行审查，对于不够资格者法院裁定其无权代理，并通过司法解释对可以作为代理人的“近亲属”的范围作出规定，将近亲属限定为当事人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女这几类。

　　（二）禁止公民代理收费，真正做到法律服务所免费服务。

　　公民代理收费没有明确的标准，且收费后不能尽职尽责地通过合法途径维护当事人的权益，为了抢案、揽案可以毫无顾忌地以价格“战术”击败律师，严重扰乱了法律服务市场的正常竞争秩序，所以，应当禁止公民代理收费，将法律服务所免费化。当地政府可以以区县为单位设立法律服务所，公民代理人凭代理案件的数量向当地政府领取绩效工资。这样就可以充分解决穷人打不起官司的社会矛盾，真正实现服务型政府。

　　（三）应明确公民代理案件的范围。

　　实践中，公民诉讼代理人或辩护人在代理下列案件，如轻微伤害案件、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、以及承包合同纠纷等等，法律效果还算可以，而对于一些复杂、疑难、新型案件的代理效果则较差，不仅不能维护当事人的权益，还会使诉讼进展艰难。所以，应当明确公民代理人可代理案件的性质、可代理案件的最高标的额、可参加诉讼的最高级别。以便司法行政机关和法院的监督。

　　（四）严格执行当事人告知制度。

　　在案件审理前将公民诉讼代理应具备的条件、权利以及相应的法律后果，告知选择以公民代理方式参加诉讼的当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力；明确公民代理应属于无偿代理；同时明确公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等

　　（五）判决书要对案件详细说明。

　　诉讼都是有风险的，一方胜诉则另一方败诉，但是一个代理人如果使委托人丧失了应有的权利和利益，那么这个代理人就是不称职的，但是这种不称职的代理行为最终还是要从判决书中体现出来，不仅要从判决书中看到败诉方代理人的失职，还要看到胜诉方代理人的失职，这样公民代理行为将受到法院极大的监督，并为当事人评价公民代理人的工作提供根据，为公民代理人设立了评价及监督，这就需要法院在判决书中就案件进行详细有据的分析，要改变现在的概括性描述的方式，仅仅在判决书中将当事方简单的分为原告方，被告方，而要将委托人的意见和代理人的意见分开，并说明对各方意见的采纳情况和拒绝采纳情况，以及拒绝的理由，在拒绝的理由中也要分清楚到底是因为简单的法条查询不到位，还是对事实认识不清，还是法律关系判断错误。

　　（六）设立监督机制，实施处罚措施。

　　由立法机关授予司法机关和人民法院处罚权，对于不挂靠法律服务所的、超越代理范围的、私下收取代理费的法律工作者处以罚款、没收违法所得甚至注销公民代理资格。该部分款项统一上缴当地政府，用于支付合格公民代理人的绩效工资。

　　（七）对公民代理人进行定期培训。

　　由司法机关组织法学专家、资深律师、法官定期为公民代理人进行专业培训，以完善其法律理论知识体系、使其掌握基本的诉讼技巧并懂得诉讼礼仪，以此提高其综合素质，更好的为当事人提供法律服务。

　　（八）加强媒体宣传。

　　通过媒体宣传、律师普法等活动，改变民众的传统观念。使民众了解律师与法律工作者之间的区别。在遇到纠纷时可以准确判断是应该聘请律师还是寻求法律工作者的援助。从而节省当事人的人力、财力。

　　希望本次调研结论能对理顺公民代理现状提供有用的意见。