人民调解制度的完善和发展
【内容提要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍。必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制。
【关键词】人民调解制度 完善 发展
人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉【1】。随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着。然而，人民调解制度的滞后和理论的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展；同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题。我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用。
一、现行法律框架下的人民调解
（一）人民调解的性质和法律地位
人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动。在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在：
1.群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。
2.自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。
3.民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。
（二）人民调解制度的优势
1.调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处。从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人。在中国人们“面子”观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路。通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符合中国熟人社会以“和”为贵的文化传统。
2.调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。
3.调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力。调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多。当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。
4.调解程序的简易性和处理的高效性。调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间。
5.调解结果的灵活性。调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权利。
随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展。目前，我国已建立了人民调解组织83.6万个，拥有人民调解员近486万人。近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷5万多件，调解成功率96%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近25.1万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀10.8万多件，制止群体性械斗17.6万起，化解和疏导群体性上访18.8万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献。
二、当前人民调解制度安排上存在的主要弊端和原因
（一）人民调解制度安排上存在的主要弊端
我们应该清醒地认识到：一方面，人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视；另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表现在：
1.人民调解组织建设不规范
《人民调解委员会组织条例》（下简称89条例）第2条第1款规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”随着新时期调解社会矛盾的需要，2002年司法部出台《人民调解工作若干规定》（下简称若干规定），规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生。全国各地纷纷成立了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织。就广东省来说，已初步形成以市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）委和村民小组（社区）五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络。据统计，截止2008年底，广东省已建调委会31067个。其中村、居调委会24947个，乡镇、街道调委会1639个，企、事业单位调委会4112个（包括外企调委会534个），区域性行业性调委会86个，其他调委会283个。事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调解的作用也越来越被重视。
由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题。乡镇一级的调委会在许多地方又称为“司法调解中心”，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任。这样做的弊端在于把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任。总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益。同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退【2】。
2.人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺
由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴。随着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素。
3.人民调解人员素质偏低，队伍不稳定
调解队伍中“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。调解人员变动大，村（居）委会每3年改选一次，广东省人民调解员196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占调委会委员总数的71.2%.约有1/4的调解员“一年生，二年熟，三年换”。在基层实践中，人民调解委员往往由村（居）委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。
4.人民调解的纠纷范围不明确
宪法和《89条例》未对人民调解的纠纷范围作界定，《若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外。实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展。
5.人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力
最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（下简称民事案件若干规定）明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度。但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。
（二）人民调解制度存在弊端的主要原因分析
上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的。我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑。
1.人民调解立法滞后
人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足，《89条例》历经20年从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等。这些都不利于人民调解作用的发挥。调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障。再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范。
2.人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应
当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加。公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展。我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势。据不完全统计，仅2006年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达1600多起，参与人数超过20万，平均每起参与人数超过120.各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间。作为自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。正是在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来【3】。事实上，人民调解的自治性以“暗渡陈仓”的方式转换成了行政性，但这种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的。
3.政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰
一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制。因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰。同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能。但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员。
综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍。一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势；另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的“行政色彩”，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起；第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。
三、完善和发展人民调解的思路
（一）加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合
《民事诉讼法》、《89组织条例》、《若干规定》、《民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要。对此，司法部在2008年已正式启动《人民调解法》的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题。笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向。
1.明确定位人民调解的性质
在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变。另外，《宪法》只规定村（居）委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设。笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向“自律性”、“公益性”和“专业性”发展。逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱。
2.优化人民调解组织结构
随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复杂，触发点多；突发性事件、群体性纠纷增多；调解难度大、反复性强等。基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要。因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用《若干规定》中的架构：一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷；二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理（协调）中心的职能区分开来。即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任。
3.拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围
随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。
因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来。建议将人民调解的工作范围明确为“公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷”。同时为了防止人民调解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷：（一）人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的；（二）法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的。
4.提升人民调解的法律效力
《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。也可以直接以法院的审核确认书来赋予人民调解协议强制执行力。
5.加强国家、社会对人民调解的扶持和保障措施
建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。
对此，建议规定：一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算；二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助；三、贫困（欠发达）地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付（予以补助）；从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制。同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题。预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一。
（二）积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制
纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。
1.积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制
近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人、合作型调解工作室，如上海等地以“李琴工作室”为代表；（2）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性调解领域；（3）在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在29个派出所设立了人民调解工作室；（4）在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司法调解的衔接取得了显著的社会效果。例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例：被害人为一名6岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死。对于这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜。该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母（即其女儿、女婿）赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案。从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利。据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行“警民联调”工作机制，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立“人民调解窗口”或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中；调解程序与诉讼程序衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面。如珠海市驻香洲区南湾法庭人民调解工作室受理人民调解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民调解工作室进行调解的。
笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。
2.建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题
（1）专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保障。如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面。专职人民调解员分别在各镇（街）人民调解委员会调解中心和派出所（基层人民法庭）人民调解工作室从事人民调解工作。目前全市共有23个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配3名专职人民调解员。从2008年1月到10月30日止，全市23个驻派出所调解工作室共调解纠纷1794件（其中属于公安派出所委托调解的行政案件768件，占受理纠纷总数的43％；属于派出所移交的非治安类民间纠纷1026件，占受理纠纷总数的57%），成功调解1619件，调解成功率达90.2%.在市财政局的通力协助下，人民调解工作经费得以落实。市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费。各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导。
（2）完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证。如珠海就出台了一系列的规范性文件：市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作室管理办法》；市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》；市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作。
（3）职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键
三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解方式的有效对接与协调运作。为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确“职权法定”的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合。同时，对工作流程进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象。
注释：
【1】曹可建、彭金池、梁飞彩：“论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾”，载《湖南社会科学》1998年第9期，第59-61页。
【2】广东省人民政府法制研究所：“多元化纠纷解决机制一般理论”，载《政府法制研究》2006年第12期。
【3】范愉：“社会转型中的人民调解制度”，载《中国司法》2005年4月8日。