国有林权抵押制度的法律分析
[论文关键词]国有林权；抵押制度
[论文摘要]国有林区林权制度改革试点逐步推广，国有林权能否抵押、抵押的法律依据以及实践中如何进行操作，在目前的研究中属于空白地带。从民事立法和担保立法角度看，国有林权抵押属于不动产抵押的特殊类型，其法律依据为林业主管部门对国有林权抵押有政策性规定和《担保法》相关司法解释，要依照严格的程序对林地、森林、林木和林下经济作物进行抵押操作。
2003年中共中央国务院颁布《关于加快林业发展的决定》，以明晰产权，规范流转为主要内容的林权制度改革在各地展开。2006年6月16日，经国务院批准同意，国家林业局向黑龙江省人民政府发出了《关于黑龙江省伊春林权制度改革试点方案的批复》(林函资字[2006]99号)，标志着国有林权制度改革试点工作正式启动。国有林权的性质如何界定、能否设定抵押以及在司法实践中如何进行操作，没有统一的立法与适用规则，阻碍了林权流转和森林资源的利用。本文从林权的性质出发，探讨国有林权抵押的法律依据、抵押标的范围和抵押操作程序几个方面的问题，为林权抵押流转提供法律上的支持与保护。
一、国有林权抵押的法律依据
抵押是指债务人或第三人提供一定的财产作为债权担保，于债务人不履行债务时，债权人有权依照法律的规定以抵押物折价或者以变卖抵押物的价款优先得到偿还。国有林权的抵押就是债务人(林权人)以自己享有的林权为抵押标的，向金融机构借款，进行林业经营与生产的一种担保方式。国有林权是对国家所有的森林资源的占有、使用、收益和处分的权利，是森林资源非所有人依法取得的，自主开发森林资源并获取收益的一种民事权利，民事主体对自己享有所有权或处分权的标的物和权利有权设定担保。在普通百姓，有着最简单的思维，房证可以抵押贷款，林权证也就应当可以抵押。从法律上分析，林权同样可以作为抵押标的向金融机构借贷。
(一)国有林权抵押符合民事担保立法的发展
在传统的民事立法，认为只有可流通的不动产才能设定抵押。但随着社会经济的发展，一些适用不动产变动规则的动产，如飞行器、船舶、汽车等，也可以设定抵押；不动产物权，如土地使用权，包含巨大的经济价值，如果被过多限制或不能抵押，其经济效用就得不到最大限度的发挥，就会阻碍了社会经济的发展。从《担保法》第34条所规定的来看，抵押权标的既有不动产也有不动产物权，以及其他可依法用于抵押的财产。以土地使用权设定抵押是我国抵押制度的一项特色。这也为以不动产他物权设定抵押开了先例。国有林权是基于林地之上的林业资源形成的一种他物权，与土地使用权有相似的不动产他物权特征。从理论上讲既然土地使用权可以设定抵押，那么，林权同样可以设定抵押制度。
(二)国有林权抵押符合现有立法规定
我国《担保法》第34条对可以抵押的标的作了列举式规定，但对第6项“依法可以抵押的其他财产”未作明确的规定。在实践中，对“其他财产”的界定和理解不同。通常认为，凡是符合抵押权标的条件，法律又未规定为不得抵押的财产或财产权利，都可以进行抵押。抵押的财产权利必须具备如下两个方面的性质。第一，该权利必须是以财产为内容的具有评估性的权利，能够计算与衡量价值；第二，该权利具有可转让性或可流通性，如土地所有权这类法律上禁止参预民事流转的权利就不能作为抵押权的标的。
国有杯权从权利属性上看，其价值可以计算，体现为财产内容，它是源于森林资源的所有权。分离了所有权的使用、收益等权能而形成的一种他物权形式。是森林资源非所有人依法取得的，自主开发森林资源并获取收益的民事权利。国有林权就是森林资源所有人(国家)与利用人之间的一种制度安排，目的在于既满足非所有人开发利用林业资源的需求，同时实现所有人、开发利用人的经济利益，国有林区进行林权改革就是要把国家所有的林业资源，交给不同的主体使用、收益和处分，国家享有所有权人的利益，林权制度更多地承担起森林资源市场化运营的作用。在森林资源国有的情况下，国家并不直接去经营管理森林，通过一定的制度设计促使具体民事主体去开发利用森林，实现森林资源的财产价值。国有林权制度的根本就是可流转的森林资源的使用权，这种权利抵押没有理论上的障碍，
(三)林业主管部门对国有林权抵押有政策性规定
国家林业局2004年7月，出台了《森林资源资产抵押登记办法(试行)》，明确了以森林资源抵押作为债的担保。虽然这一规定还只是部门规章，但是，依此规定，国有林权抵押推进了林权改革的运行，为林业职工经营生产提供条件、创造机会，为国家与职工带来经济利益，当林业职工需要增加林业生产投入时，需要扩大生产经营规模时，需要向银行借贷时，因为没有用以抵押的物，就像是捧着一个无法脱手的“金元宝”，看得见山林却不能享用森林资源的价值。将森林资源予以资产抵押，使森林资源的权利人(林权人)不转移对森林资源资产的占有而提供给银行作为借款的担保，实现“资源变资金”，不仅促进了资金与资源的流转，也给林业职工和林业生产带来实惠，对国家林业发展与林业职工是一个双赢双利的途径。
二、国有林权抵押的范围
(一)林地、森林和林木的抵押
国有林权的客体分为狭义和广义两类，狭义的林权是指权利人对森林、林木和林地的占有、使用、收益和处分的权利；而广义的林权还包括依托于森林、林木和林地的附属森林资源。目前在国有林区开始的林权改革主要在狭义的概念上使用林权，而且只有林地承包经营与林木转让两种较单一的合同类型，所以国有林权抵押的标的是林地使用权，林地使用权与抵押权是两种不同的权利，但林地抵押权的发生要以林地使用权的存在和行使为条件，必须是基于林地使用权(主权利)才能成立，并以林地使用权作为实现抵押权的标的。随着我国物权法体系的不断完善与健全，林地使用权抵押这种担保方式将在林业发展中起到重要的担保作用。
至于森林和林木，依据我国担保立法、森林资源资产抵押方面的立法和国家的林业政策规定，并参照房地产立法，我们认为，森林或林木资产不可与其占有范围内的林地使用权相分离而单独抵押，即在依法取得的国有林地上的森林和林木抵押的，该森林和林木占用范围内的国有林地使用权同时抵押。
(二)林下经济形成的经济作物抵押
在林权改革推进过程中，鼓励林业职工大力发展林下经济。林下经济经营形成的地上种植物是依附于林地的财产，和林地使用经营权有密切联系。但林下经济作物可以收获并单独获利，它与林地不是主物与从物的关系，因此，在林地使用权上设定抵押权时，抵押权效力不及于林地上的种植物，除非当事人事先有约定。但是，单独以林地使用权或地上种植物作抵押，在实现抵押权时会遇到困难，当事人在订立合同时应当对此予以明确。
三、国有林权抵押的特殊要求
(一)国有林权抵押必须遵守严格的程序
首先，必须遵守批准程序。抵押合同的当事人是林权人和银行，林权人是依法取得国有林地使用权的林业职工。原则上林权人可自主决定是否在以出让方式取得的林地经营权上设定抵押权以及跟哪一家有资质的金融机构签订抵押合同，但经营国家无偿划拨的森林、林木和林地使用权设定抵押，就应先办理批准和出让手续，否则抵押无效。
其次，必须遵守评估程序。国有森林资源资产设定抵押，必须进行评估，在实现抵押权处置国有森林资源资产时，必须再次评估。抵押权人要求对拟抵押森林资源资产进行评估的，林权人经抵押权人同意可以聘请具有森林资源资产评估资质的评估机构和人员对拟作为抵押物的森林资源资产进行评估。
最后，还要遵守登记程序。以森林资源资产作抵押，林权人应当向抵押权人出具县级以上地方人民政府核发的林权证和载有拟抵押森林资源资产的林地类型、坐落位置、四至界址、面积、林种、树种、林龄、蓄积等内容的相关资料供抵押权人审核。
(二)国有林权抵押在法律适用上具有双重性
国有林权抵押形成的森林资源抵押权，既有担保物权的属性，也具有林地所有权之外的他项权利双重性质，所以林地抵押权既要适用担保法的规定，也要适用土地管理法的规定。
(三)国有林权抵押的设定属于要式法律行为
设立林地抵押权必须订立书面的抵押合同，并进行林地抵押权抵押登记，抵押合同自签定之日起生效，而抵押权自抵押登记之日起生效。我国对土地和林地抵押权登记实行强制登记制度，抵押权登记应当作为抵押权生效的要件，当事人订立书面抵押合同后未办理抵押登记，抵押权不能对抗第三人。
林地使用权和森林、林木等森林资源的抵押，盘活了森林资源，使林业经营从资源经营向资本经营转变，大大增强了林业发展的活力，促使林业经济由过去的单一的国家经营发展为多种经济主体的混合经营，加快了非公有制林业的发展，不仅推动林业产业的发展，也进一步丰富和健全了我国的担保物权法律体系。