熠家直言||对《认罪认罚从宽指导意见》的两点审查建议
近期全国人大法工委的一则报告引起大家关注：全国人大常委会法工委关于2022年备案审查工作情况的报告。笔者注意到，该报告提及五年来收到公民、组织提出审查建议17769条，这确实不失为公民有效实现参政议政的一条路径。
近几年，部分案件对认罪认罚制度适用存在偏误，导致加剧了控辩矛盾、辩审矛盾，与认罪认罚从宽制度将控辩对抗走向协商，缓解社会矛盾的初衷背道而驰。而我们如果仔细审视其中存在的问题，可以发现，被普遍适用的《最高人民法院 最高人民检察院公安部 国家安全部 司法部关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》部分条文，其实与现行法律存在冲突，导致一些概念被作出偏误的理解。由于该《意见》并没有在全国人大常委会法工委备案，是否能作为提起公诉或者审判的依据也值得怀疑。
基于此，笔者向全国人大常委会法制工作委员会邮寄以下建议，希望能对认罪认罚从宽制度的有效推动和施行，切实降低控辩矛盾、辩审矛盾有所助益。
关于对
《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国家安全部 司法部关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》
部分条文进行审查的建议
建 议 人：潘熠
建议事项：建议全国人大常委会法制工作委员会对《最高人民法院 最高人民检察院公安部 国家安全部 司法部关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称“《意见》”）第7条和第8条部分条文进行审查，并对有关单位提出修改建议。
建议理由：
2019年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台《意见》，该《意见》并非任何形式的法律渊源，在贵委也没有查询到该《意见》内容，但其已经成为大量公检法机关实践办案的依据。结合办案实践，我发现该《意见》有以下条文与《刑事诉讼法》、《刑法》相冲突，请进行审查：
一、《意见》第7条关于审查起诉阶段“认罚”的把握
该《意见》第7条提出：“认罚”在审查起诉阶段表现为接受人民检察院拟作出的起诉或不起诉决定，认可人民检察院的量刑建议，签署认罪认罚具结书。
《刑事诉讼法》第十五条规定：犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。
也就是说，根据《刑事诉讼法》的规定，只要犯罪嫌疑人承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，就应当认定为“认罚”，而不需要以认可量刑建议、签署认罪认罚具结书这一客观行为的存在为前提。
在司法实践中，有时检察机关提出的量刑建议过高，超出犯罪嫌疑人的预期而让其不能接受，或者有一些可能被认定的情节（如自首、从犯等）没有予以认定而导致犯罪嫌疑人认为量刑建议过高，因此拒绝签署具结书。这些定性问题本身并不影响犯罪嫌疑人认罪认罚的态度，但很多检察机关办案人员基于未签具结书而认为犯罪嫌疑人“不认罚”，从而基于认罪认罚是独立的量刑情节而再提高量刑建议两个月到半年不等。而到了审判阶段，人民法院也以“不认罚”的量刑建议为基础，对犯罪嫌疑人提高了量刑，并不考虑不签具结书的实质原因。
我认为，犯罪嫌疑人单纯以量刑建议过重为由不签署具结书，不能视为不认罪认罚，即使不签署具结书，即使其认为过重的理由不能被支持，检察机关也不能随意认定“不认罚”而再提高量刑建议。部分检察机关无视认罪认罚的本质属性，无视认罪认罚从宽的制度设计功能和初衷，以量刑建议“强制”当事人签署具结书，滥用量刑建议权，根源上正是由《意见》第7条超越《刑事诉讼法》，错误定性、从而限缩解释“认罚”概念所导致的。
建议贵委对该条文进行审查。
二、《意见》第8条关于“从宽”的理解
该《意见》第8条提出：从宽处理既包括实体上从宽处罚，也包括程序上从简处理。该条意见明确将认罪认罚作为了独立的量刑情节予以认定。包括最高人民法院的《量刑指导意见》也与上述条文保持一致，将认罪认罚作为了一项独立的量刑情节。
在司法实践中，认罪认罚如果成为一项独立的量刑情节，无法做到与坦白、自首等情节不双重评价，而检察机关和人民法院也经常以认罪认罚为独立的量刑情节为由，在不认罚的情况下提高量刑建议或者量刑，使当事人无所适从，使认罪认罚的自愿性大打折扣。另外还引发了一系列矛盾的问题，比如有的检察机关在审判阶段对量刑建议进行加重调整后，犯罪嫌疑人是否同意新的量刑建议没有影响。这是否与独立量刑情节又产生了矛盾和冲突？
我认为，认罪认罚是否为独立的量刑情节，应当由《刑法》加以规定，因此《刑事诉讼法》第十五条的“从宽”评价，不能扩大解释为实体上从宽处罚，只具有程序法的意义，比如强制措施的采取、诉讼程序从简等，否则僭越了《刑事诉讼法》作为刑事程序法的功能和属性。既然《刑法》并没有规定认罪认罚是独立的量刑情节，《意见》将认罪认罚评价为独立的量刑情节，就是超越法律对“认罪认罚从宽”错误进行扩大解释。
建议贵委对该条文进行审查。
建议人：潘熠
2023年1月4日