观点 | 江小涓：推进合规监管，为平台提供透明可预期的监管环境

编者按

2022年11月14日，由市场监管总局主办的“第九届中国公平竞争政策国际论坛” 在北京举行。市场监管总局副局长、国家反垄断局局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖为论坛致开幕辞，最高人民法院副院长陶凯元，全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会副主任委员、中国行政管理学会会长江小涓，国务院反垄断委员会专家咨询组组长郎胜出席论坛并致辞。俄罗斯联邦反垄断局副局长安德烈·茨冈诺夫、欧盟委员会竞争总司五司司长亨瑞克·穆克、美国联邦贸易委员会竞争局局长霍莉·维多瓦、美国司法部反垄断局竞争政策主任戴维·劳伦斯、经合组织竞争委员会主席弗莱德瑞克·杰尼、欧亚经济委员会竞争与反垄断法规部部长巴希特·苏尔坦诺夫和日本、韩国、巴西等竞争执法机构高级官员及世界知识产权组织代表以视频方式发表演讲。市场监管总局反垄断总监许新建主持开幕式。

文章根据江小涓教授演讲整理。我们特分享如下，以飨读者。

推进合规监管，为平台提供透明可预期的监管环境

江小涓

很高兴有机会参加这个重要会议，就深入实施公平竞争政策、强化反垄断反不正当竞争监管、保护市场公平竞争、优化营商环境等理念进行深入研讨。近些年来，中国党和政府高度重视公平竞争问题，不断完善政策、体制和法规，取得了积极成效。

今天我想围绕数字时代公平竞争政策这个主题，与各位分享几点初步思考，不对之处请大家批评指正。

近些年来，数字企业特别是大型平台企业的发展，为公平竞争政策和反垄断监管带来许多新的问题与挑战，中国高度重视数字时代公平竞争问题，近年来有力度较大的集中整治行动，取得明显成效。但是，这个领域还有许多长期和深层次的问题需要研究和探讨，监管者和被监管者都会面对许多困惑和难题，相关的公平竞争问题将是一个长期的公共政策挑战。

从监管角度看，整个经济活动数字化程度已经较高，市场结构和运行模式发生重要变化。市场交易的密度、深度和广度前所未有，交易形态和交易内容的复杂程度前所未有，交易规则和交易关系的快速变化调整前所未有，政府对企业经营行为合规与否的识别和管理难度很大，监管者感到“多而顾不上”、“快而跟不了”、“深而看不透”、“新而读不懂”。在对突出问题集中整治后如何转向常态化的恰当有效监管，真是不小的挑战。

从平台企业的角度看，平台规模巨大、交易海量、投资结构复杂等特点，有些并非在“垄断”或其它影响公平竞争的意向引导下有意而为之，而是技术支撑下海量链接能力所带来的特点。监管者对这种新技术和新商业模式下，竞争行为正当与否的指引有时也不够明确，因此平台对合规与违规边界的把握有时感到困惑，对监管行为的方向和力度缺乏预期，这有可能导致竞争和创新行为偏向保守和谨慎。现在全球数字技术和商业模式依然快速迭代更新，国际竞争激烈，过度保守和谨慎会带来许多问题，甚至丧失竞争力。

除了这些直接与公平竞争相关的问题之外，平台之大足以成为社会秩序和社会价值观的高权重影响者，可以直接或间接影响自身或其它企业的社会形象和社会信誉，从而干扰公平竞争环境。因此，加强和完善数字时代公平竞争政策，需要针对新形势新问题进入深入分析和研究，从产业发展和公共利益两个角度把握好平衡，各方一起努力形成合力。

这里我从合规建设与监管这个角度谈点想法。数字平台的特点决定了外部监管者难以对平台上的海量交易进行主动监管或者依举报监管。因此，企业内部建立合规管理体系，并由政府有效监管这个合规体系的建设、运行和效果，是一种有效的制度安排。

首先，企业要加强数字相关合规体系建设。企业合规并不是笼统地要求企业“依法依规经营”，而是要求企业针对可能出现的违法违规情况，建立一套旨在防范、识别和应对风险的自我监管机制。企业合规并不是一个新问题，国外已有几十年的经验，国内也有多年的提倡和努力，近些年更是加强了合规要求，例如“十四五”规划中明确提到企业要强化合规管理。不过，数字平台的合规建设比较滞后，这种状况有理念原因、有成本高不愿投入的原因，有与商业利益冲突的原因，有缺乏经验和人才的原因，也有缺乏监管压力的原因。希望企业要认识到，加强合规管理是企业可持续发展的必然要求，是国内加强监管的必然趋势，是企业形象和信用的重要标识。要及早研究和推进，建设适应数字时代要求、有中国特色又符合国际惯例的合规管理体系。企业要长期生存发展，这一步迟早要走，愈早愈主动。个人隐私和公共数据合规管理、消费者保护合规管理、算法设计合规管理、知识产权保护合规管理等都是必不可少的内容。

其次，政府要加强对企业合规管理的监管。企业合规建设需要各方面的资源投入，没有外部压力很可能缺乏足够动力，缺乏明确统一的监管尺度也会产生劣币驱逐良币的不良后果。监管部门要加强合规监管能力建设，并将合规监管作为重要的常态化监管措施，包括确立合规管理标准、实施合规评估、检查等动态监管举措，并通过惩罚、激励和指导等多种手段促进企业加强合规管理。其中，研究制定合规标准和指引文件、明示必须达到的底线和不可以逾越的边界、提高企业对监管行为的可预期性，是当前亟需政府提供的一项重要公共产品，对提振企业信心、鼓励企业在合规前提下大胆创新发展有重要意义。

第三，加强监管合作。首先是政府与企业的合作。平台是被监管对象，同时也是局部市场的治理者，为平台上的海量主体制定交易规则、提供交易算法、监管交易行为，不仅支撑平台自身发展，也能够赋能监管部门。其次是加强国际合作，大型数字平台的国际化程度较高，平台监管在各国都是难题，也有不同的探索和经验，跨国监管合作很有必要。

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