专家观点 | 王金南：关于实施升级版“十四五”污染防治攻坚战的建议

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编者按

在2020年全国两会第二场“部长通道”上，生态环境部部长黄润秋指出我国生态环境持续改善，但当下生态环境保护任务仍然艰巨，尤其是我国“能源产业结构重、生态保护形势严峻及环境事件多发频发”三个问题没有根本改变。今年新冠疫情期间，社会活动水平虽有降低，但采暖和重工业排放并未实质性下降，叠加不利气象条件，导致了局地重污染现象。

两会期间，针对未来我国污染防治攻坚战的目标与任务，特别是“十四五”期间我国污染防治攻坚战将面临的严峻态势，全国人大代表王金南院士建议通过“六个升级”，实施升级版“十四五”污染防治攻坚战：

一是确立“基于2035年基本实现美丽中国”的升级版攻坚目标；

二是强化“标本兼治”的升级版减排路径；

三是创立“三个治污”的升级版治污模式；

四是强化“市场经济激励机制”的升级版政策手段；

五是采用“提高治污效果效率”的升级版科技支撑；

六是建立“多元共治”的升级版治理体系。

关于实施升级版“十四五”污染防治攻坚战的建议

作者：王金南院士  

“十三五”期间是我国生态环境质量改善成效最大、工作推进成效最好、得到老百姓乃至国际社会高度认可的五年。在各级党委政府、各部门和全社会共同努力下，克服新冠疫情造成的巨大困难，污染防治攻坚战预计能够取得圆满胜利，生态环境总体改善的阶段性目标预期能够顺利完成。但是，我们也要清醒认识到，我国生态环境质量改善的成效还不稳固，产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路还没有根本性改变，接近和达到资源环境承载能力上限、生态环境风险累积高发的局面没有根本改变，生态文明建设和生态环境保护仍是“短板”和“弱项”的局面没有根本改变。与2035年美丽中国基本建成目标相比，与世界生态环境先进水平相比，与我们自身的法律法规和环境标准要求相比，我们的差距仍然很大。

“十四五”期间是美丽中国起航奠基的五年，美丽中国建设任重道远，生态环境保护不能有丝毫松懈，要长期坚持底线思维、保持战略定力，坚持方向不变、力度不减，针对人民群众关心的大气、水、土壤、农村、海洋等重点领域，继续实施升级版的“十四五”污染防治攻坚战行动计划，做到攻坚目标、减排路径、治污方式、政策手段、科技支撑、治理体系“六个”升级，全面推动全国生态环境质量持续改善，为2035年美丽中国目标基本实现奠定基础。 

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升级攻坚目标，持续改善生态环境质量

“十二五”和“十三五”的全国生态环境质量改善目标基本上是一个历史依赖型的目标，也就是根据当期环境质量现状水平来确定的基本可达目标。党的十九大确定了2035年基本实现美丽中国建设目标，生态环境要求根本好转。因此，升级版的污染防治攻坚战，首先要在目标上升级，要着眼2035年生态环境根本好转的目标，推进“十四五”期间生态环境持续改善，“十五五”生态环境全面改善。要围绕2035年的天蓝地绿水清土净的美丽中国目标，来升级设计“十四五”污染防治攻坚战的大气、水和土壤等环境质量改善目标，持续建设美好家园。对于一些不适合我国国情、乃至发达国家都很难解决的环境质量指标和标准，要加快修订和调整。

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升级减排路径，继续强化布局结构调整

这些年取得的环境质量改善效果，以加强环境执法、提升治污水平、加大环境基础设施建设和整治“散乱污”企业等“治标”的措施为主，产业结构、空间布局、资源能源利用水平等“治本”措施还需长期推进，要大力升级推进绿色发展机制建设，将“治标”取得的成效，通过“治本”进行稳固，并进一步提升。升级版的污染减排途径要以绿色发展为主线，推进经济结构调整优化。要加快推进实施生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单“三线一单”。要优化能源结构，提升能源清洁化利用水平，继续实施重点区域煤炭消费总量控制和北方等地区散煤替代，扩大北方地区清洁取暖实施范围。要行业内部持续推进清洁生产、循环经济、资源化利用，大力培育绿色行业。

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升级治污方式，创新建立“三个治污”模式

“十三五”期间的治污方式相对比较“粗暴简单”，“一刀切”问题经常受到社会的诟病。“十四五”期间，升级版的污染防治攻坚战要创新建立精准治污、科学治污、依法治污“三个治污”模式，提升生态环境治理质量和效能。要用科学的思维、科学技术手段，遵循科学规律，解决我国面临的复杂环境问题，坚持“山水林田湖草生命共同体理念”，系统推进生态扩容与污染防治。对全国各地区、各行业、各领域的环境问题，分区施策、分类施治，突出精准治污，突出时间精准、空间精准、行业精准，提高治污效益。坚持以法律为准绳，坚持依法治国，依法治污，法律规定的，不折不扣的严格执行，充分保护相关方的法律赋予的环境权益，强化执法监督，落实相关主体的环境责任。

4

升级政策手段，强化市场经济激励机制

我国的生态环境管理一直以指令性管控手段，也就是法规标准和行政干预为主，习惯于“运动式”执法监管方式。“十二五”和“十三五”的实践证明，一项好的经济政策所起的作用往往是基础性的和根本性的，如电厂脱硫脱硝超低排放电价补贴、城镇污水处理收费政策。在社会主义市场经济条件下，应该革新和升级政策手段，更多地运用市场经济激励手段来促进污染防治。建议“十四五”污染防治攻坚战，要重点研究制定影响深度污染防治和生态保护的经济政策，如环境保护税中纳入挥发性有机物（VOCs）、总磷排放征税，建立覆盖污泥处理的全成本污水处理收费机制，重点行业超低排放改造税收优惠和折旧鼓励，促进污染场地修复与产业发展融合EOD模式，支持生态环境产品价值转化实现，把财政“211节能环保科目”调整为“211生态环境科目”，建立和扩大国家和区域绿色发展基金，引导银行业特别是政策性银行发展绿色信贷等政策。

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升级科技支撑，提高污染防治效果效率

“十三五”期间，中央和地方都显著增加了污染防治攻坚战，特别是蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战以及生态保护修复的科技投入，科技在污染防治攻坚战中的支撑作用越来越彰显，地方政府和企业也尝到了“一市一策”“一河一策”“一企一策”科技支撑的甜头。同时，科技支撑也是“三个治污”的基础支撑。“十四五”期间，建议继续加大生态环境保护和污染防治攻坚科技投入，联合国家和地方以及企业科技力量，重点集成现有成熟的科技成果和技术方法，升级生态环境保护和行业企业治污技术模式，提高污染防治的效果和效率。

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升级治理体系，建立多元共同治理体系

目前的生态环境治理体系主要由党委政府以及企业组成，对公众参与一直保持相对比较谨慎的态度。“十四五”期间，要改进和升级污染防治攻坚战作战方式，健全多方参与共治的行动体系。将现由党委政府主导的环境治理模式转化成党委领导、政府主导、人大监督、企业治污、司法保障、公众参与的现代环境治理体系。在坚持党的集中统一领导、实行生态环境保护党政同责、一岗双责的基础上，进一步以深化企业主体责任，加快实施排污许可证管理，完善生产者责任延伸制度，加强企业环境治理主体责任。更好动员社会组织和公众共同参与，完善公众监督和举报反馈机制，加强舆论监督，发挥各类社会团体、环保志愿者作用。生态环境保护靠大家，社会每个群体、每个成员都要主动践行绿色简约的生活方式，积极开展垃圾分类、绿色消费、绿色出行等活动，担当生态文明建设的参与者、贡献者，而不是局外人、批评家。

专家简介

王金南 院士

人大代表（DB0228）

中国工程院  院士

生态环境部环境规划院  院长

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