深度调查 | “查不出来、改不到位”难题如何破解？

“查不出来、改不到位”难题如何破解？

——关于切实提高风险隐患排查整改质量的调查

某企业自我感觉良好，结果专家一查，3天就揪出500多项隐患，其中重大隐患30项；某企业按照隐患整改建议一顿“操作”后，隐患居然从1项变4项；某化工企业明明有众多自动化系统设备“加持”，可由于种种原因，三年来一个都没用……当前，全国重大事故隐患专项排查整治2023行动（以下简称专项行动）如火如荼，国务院安委会办公室组织了20个综合检查组，各地区派出1000多个省级工作组，开展隐患排查。以上这些怪事正是检查所见。来自6月8日国新办新闻发布会的数据，各级各部门共检查企业单位120余万家，排查隐患460余万项，其中重大事故隐患1.9万余项。与数字庞大、触目惊心相比，更令人不安的是某些地区、行业领域、生产经营单位隐患排查整改质量低下。记者调查发现，当前“查不出来、改不到位”现象普遍存在，导致风险应控未控、隐患应消未消，和“两个根本”的要求存在较大差距。进一步调查发现，风险隐患排查整改质量不高的问题关键在于责任落实不力。既有内部自查“不想、不会”，也有外部检查“不精、不专”，更有整改环节“不严、不实”，加之后疫情时代经济快速复苏，“大干快上”错误思想占了上风，部分企业要么敷衍了事、得过且过，要么避开“老大难问题”、专攻“鸡毛蒜皮”。以上种种皆拉低了风险隐患排查整改质量，需引起重视。更何况，风险隐患的动态变化使排查整改工作无法一劳永逸，有限的人力物力与之对抗更显困难艰巨。

内部检查跟不上

外部推动存短板

今年4月，国家矿山安全监察局湖南局监督检查组在抽查检查浏阳市七宝山铜锌矿业有限责任公司时发现，该矿开展矿山安全综合整治自查自纠敷衍了事，对照15个方面210项内容自查未发现任何问题隐患。督查组仅通过内业及井下检查，不到半天功夫，就揪出23项问题隐患，其中还存在井下不按规定动火作业等重大隐患。

“未发现任何问题隐患”不是个例。据国家矿山安全监察局统计，今年部署开展的露天矿山安全生产专项整治中，一季度全国共有7132座矿山开展自查自改，仅发现重大隐患208项，平均34座矿山才有1项重大隐患。其中，内蒙古、辽宁、贵州等地矿山企业自查未发现任何重大隐患。这与国家矿山安全监察局非煤监察司今年同期检查全国31个县（区）91座非煤矿山发现重大隐患75项的情况，形成巨大反差。

与此同时，由于风险隐患排查整改质量不高酿成的悲剧历历在目。2019年7月19日发生的河南义马气化厂重大爆炸事故，死亡15人，该企业在事故发生近1个月前就发现装置泄漏，但未引起重视，未及时处置，终酿大祸；2022年4月29日发生的湖南长沙居民自建房倒塌特别重大事故，死亡54人，房主违法违规加层扩建，事发前房屋出现明显倒塌征兆时，仍拒不听从劝告，酿成悲剧。

当前专项行动进入第二阶段，重点开展企业自查自改和部门帮扶。各地企业风险隐患排查整改质量不高，尤其是企业自查质量不高的各类表现值得关注。

——企业自查能力有限，眼不亮，气不足

“印象中开展各类专项整治前，应急管理部部级层面会编制安全风险隐患排查表，并将其提前发给各级应急管理部门与企业，由部门督促企业开展先期自查。”中国化学品安全协会总工程师程长进说，这种做法可以有效推动企业落实主体责任，但从部分企业自查结果来看，还存在诸多问题。

“一些企业自查时不深入、不认真，对检查表中的检查项理解不到位，对现有标准规范理解不透彻。”程长进说，比如，企业自查出来的隐患常常是：安全标志褪色、铁盖板腐蚀严重、集水坑上无盖，而对眼前的重大风险视而不见，就连一级重大危险源进出口管线上无紧急切断阀、现场存在非防爆电气设备这类重大风险都查不出来。

“部分企业根本就没开展自查，每次遇到要自查时，随便摘几项以前内外部检查发现的隐患作为本次检查出来的问题，再根据这些隐患做一份整改报告了事。检查中会发现有的企业一模一样的隐患多次出现，就连整改图片也一模一样。”北京励翔科技有限公司总工程师吉立广说。

记者从应急管理部相关司局了解到，在历次安全生产督查检查中，均发现企业风险隐患排查整治不严不实、工作质量不高的问题，甚至有敷衍了事、得过且过的倾向。要么查不出问题隐患，要么查出问题隐患后隐瞒不报，要么查出的问题隐患都是小问题，而“老大难”、深层次的问题都不愿触及。

此外，部分企业还因双重预防机制建设不足，风险辨识不全面，管控措施不细致，隐患排查内容不明晰，激励机制有欠缺，企业全员排查隐患的自主性、积极性不高等原因，排查不出真正的风险隐患。概括起来一句话，能力有限，眼不亮，气不足。

——专家帮扶存在形式主义，

水平不高，作风不严

内部检查没起作用，外部检查效果如何？记者了解到，为提高风险隐患排查质量，近年来全国各地大力推行专家帮扶等制度。然而在一些地区，该制度在运行中变了味儿。

国内一家大型化工行业央企安环部负责人陈兴对此深有体会：“随着时间的推移，从地方政府到被帮扶企业，在思想上、行动上发生了微妙变化，有的地方政府把其作为一项‘任务’去完成。”据他介绍，一些地方会特意选择安全条件较好的企业进行帮扶，而真正需要帮扶的企业反而没有得到指导。

“专家帮扶查出的问题越多，对地方监管部门的影响就越大，查出问题后被通报、曝光，证明地方监管不到位，影响监管人员的工作绩效。”陈兴说，“到安全条件差的企业实施帮扶，一旦查出重大隐患，企业就可能面临停产停业整改，这对企业和地方经济都会造成影响，因此专家帮扶出现‘猫鼠游戏’就不稀奇了。”

专家帮扶领域出现形式主义，风险隐患排查整改何谈高质量？记者调查发现，除上述问题外，专家专业能力不足、标准适用矛盾也是基层普遍反映的问题。

重庆市某县非煤矿山安全监管人员李山表示，专家来自不同单位，具有不同专业背景和工作经历，容易导致专家在同一问题上的认识不同，从而给企业带来“无所适从”的烦恼，不知道该按照谁的意见来整改。

“比如，矿山企业中的边坡角度问题，有地质背景的专家会从岩石力学的角度讲矿层整体稳定性好，边坡风险较小；采矿领域的专家会认为现实不符合规范要求，甚至会判定为重大隐患。”李山告诉记者，这些问题往往让基层监管人员左右为难，“这就要求我们必须掌握过硬的专业技术知识，从而做出正确的执法判断，这恰恰又是基层监管人员的薄弱之处。”

企业的“无所适从”和监管人员的“左右为难”，反映了专家帮扶制度的一个侧面。该问题也大大影响了企业风险隐患排查整改的质量。

陈兴坦言，个别专家只会对照标准死搬硬套，缺乏合理变通；只考虑眼前问题，不考虑问题如何整改、是否能整改、整改过程中存在的风险等。对于一些老企业，在企业没有进行新改扩的情况下，经常出现专家用新规范套用老标准的情况，造成企业隐患整改难度大，存在整改不及时不到位情况，“机械执行标准、规范，未结合企业生产实际情况，会给企业带来更大的安全风险”。

目前，有些企业对专家帮扶产生依赖心理，排查整改全过程参与度不高，专家说怎么改就怎么改，根本不看专家使用的依据是不是准确。有的地方明显错了也按照专家意见整改，造成旧病未消、又添新疾。

此外，从客观规律上看，风险隐患是动态变化的，这一秒是安全的，下一秒隐患就可能出现，从而导致隐患排查整改工作很难“一劳永逸”，有限的人力物力与之对抗更显困难艰巨。

责任落实落不到位

整改闭环闭不到位

企业是风险隐患排查整改的主体。记者调查发现，部分企业在落实全员安全生产责任制上尚存较大差距，这也是业内人士认为企业风险隐患排查整改质量不高的主要原因之一。

责任落实不到位是个老问题，但老问题不是筐，什么都可以往里面装。记者通过采访多地一线监管人员、行业专家和企业管理人员、一线员工，发现当前安全生产领域存在“上热下冷”“政府热、企业冷”难题，原因既有主观上的“不想、不会、不重视”，也有客观上的“点多、面广、战线长”，需要区分对待。

——企业负责人“口头上重视、行动上无视”

多位基层监管人员向记者表示，从日常执法检查经历来看，有些企业负责人仍认为隐患排查是安全管理机构、安全管理人员的事，而不是全员责任，未在全企业层面开展安全风险管控和隐患排查治理双重预防机制建设。开展班组、车间、厂级隐患排查时，有流于形式、走过场之嫌，没有发挥好一线员工在隐患排查方面的作用。

记者进一步调查发现，风险隐患排查整改责任未落实到位的企业负责人一般分为三种：一是落实主体责任自觉性不高，认识不到位，甚至刻意造假；二是由于“不懂不会”发现不了问题，或发现了问题整改不到位，导致排查整改流于形式；三是存在“等靠要”思想，等到安全监管部门查出问题要进行处罚了，才开始重视。

“许多企业负责人安全意识淡薄，口头上说重视安全，即便知道有隐患也不愿意去改，觉得长期以来没发生事故，便不愿投入人力、财力加强风险隐患排查整改，心存侥幸。”江苏某地应急管理部门监管人员张岩介绍，当地执法人员检查发现一家企业焊接工无证作业，当场要求停止作业，同时了解到企业负责人是为求高效明知故犯。后来，执法人员复查时，发现该企业仍存在焊接工无证作业问题。

——“不懂不会”，

整改反而把隐患“越描越黑”

如果说意识淡薄、心存侥幸的企业是明知故犯，由于“不懂不会”，明明投入了人力物力却把隐患“越描越黑”的企业确实有点“冤”。

程长进介绍，有家化工企业一级重大危险源汽油内浮顶罐出口未设置紧急切断阀，专家提出整改要求。可等复查时发现，该企业虽然增加了紧急切断阀，但未履行设计变更手续、未开展功能安全仪表评估等一系列“配套操作”，导致1项隐患问题变成了4项，而且由于报警值设置不合理，风险比之前更大。

“一些企业虽然在自查或外部检查中发现了隐患问题，也积极整改，但经常存在整改质量不高的现象。”程长进说，某地区在一次专项整治中督办问题整改率达100%，但专家复查发现，整改满足要求的仅不到70%，且在现场还能发现同类隐患。

为何隐患屡查屡有，难以从根本上消除？程长进认为，企业未对隐患产生的原因进行分析，未采取有效措施防止同类隐患再次产生，提A就整改A，不举一反三；隐患整改时，不组织评估，不履行变更手续，不开展设计；企业委托的设计机构能力水平低，或是不去现场勘察，想当然地提出设计，或出具虚假的设计资料；应付整改，不组织复核验收，能蒙混过关就蒙混过去，致使隐患越改越多，隐患闭环整改无法实现。

“不懂不会”的问题也集中暴露在企业安全管理人员身上。多位基层监管人员告诉记者，许多小微企业安全管理人员学历不高，年龄偏大，其自主排查隐患能力不足，不愿学习提高，得过且过。有的企业管理人员身兼数职，无法安心搞好安全生产管理工作，对隐患问题没有实施重点跟踪整治。虽然每年政府部门都会组织安全培训，但对某些人群效果不彰。

福建省龙岩市永定区应急管理局邀请龙岩市煤矿矿山救护队对辖区矿山企业员工开展矿山救护实操培训。

——外部环境变化，

部分地区没有守住安全底线红线

今年5月召开的全国重大事故隐患专项排查整治2023行动专题新闻发布会上，有一段话值得深思：今年以来发生的多起事故反映出一些地区在应对疫情后经济发展挑战中，没有树牢人民至上、生命至上的理念，没有守住安全底线红线，没有统筹好发展和安全两件大事，甚至只重发展不顾安全；反映出一些地区和单位在抓落实上仍有差距，安全生产责任悬空，安全隐患排查整治质量不高；反映出一些企业片面追求效益、追求速度，打乱正常的安全生产程序和工艺，现场管理混乱，违法违规忘乎所以；反映出有的地区安全监管执法“宽松软虚”，与违法违规行为作坚决斗争的精神不足、措施不果断等。

发展和安全犹如车之两轮、鸟之两翼，如何在发展过程中避免埋钉子、留尾巴，使责任落实到位、整改闭合到位，实现发展与安全的动态平衡，无疑考验着地方治理的智慧和能力。

记者在采访中发现，未统筹好发展和安全的问题在部分地区均有不同程度体现。山东某县应急管理部门监管人员王卿认为，疫情过后，部分地方政府和企业安全发展理念树得不牢，重发展轻安全的思想有所抬头，没有真正把统筹发展和安全的要求落到实处。当安全与企业效益发生冲突，许多企业不是想办法平衡，而是往往把安全“扔开”。对于排查出的风险隐患“拖”字当头，以致“小的拖大、大的拖炸”。

一位长年从事矿山安全监管的工作人员发自肺腑地说：“抓好安全生产还得靠基层党委政府‘一把手’重视。天天口号喊得震天响，表态表得好，实际财政、编制都不给予倾斜，干得好的基层干部没有被提拔重用机会，能起到什么正向引领作用？”

记者采访了山东、江苏、四川、重庆、吉林等省份的多位基层监管人员，他们认为当前的问题在某种程度上属于后疫情时代经济复苏的副产物，随着经济社会秩序和企业生产经营活动快速恢复，大量新建项目集中开工，一些企业抢工期、赶进度，“大干快上”的错误思想导致风险隐患排查整改跟不上。加之行业领域多年快速发展积累的风险隐患逐步凸显，大量的生产设施和安全设施进入集中老化期和事故高发期，多重不利因素使得部分企业生产经营困难，排查出的隐患多，企业整改人力、财力、物力无法保证。

这种现实对直面风险隐患的一线员工已产生某种影响。“企业生产时间一般都很紧张，管理人员有时会催进度。新员工本来对相关技能就不熟练，一被催就容易手忙脚乱，进而导致事故发生。”来自京鲁船业的一名电焊工透露。

后疫情时代的蝴蝶效应正在显现。外部环境的一系列变化导致部分企业经营状况欠佳，又影响企业风险隐患排查整改的质量。

江苏某地有一家企业现场隐患问题突出，危险物品储存点周围发现一地烟头。据企业负责人反映，最近企业效益不好，工资没有及时发放，员工现在即使违反安全规定也没办法处罚，制定的全员安全责任制难以落实。四川广元一家非煤矿山企业，在当地执法人员的监督指导下好不容易配齐了专业技术人员，但也因工资迟发等原因，造成人员流失。

“往往是这个岗位刚招到人，那个岗位的人又走了，隐患整改难以持续，难免因为投入不足出现‘头痛医头、脚痛医脚’。”四川广元某地应急管理部门监管人员孙强说。

举一反三对症下药

激发全员参与动力

如何避免同类问题“重蹈覆辙”？受访人员表示，要避免“查一个改一个”的惰性思维。整改完成后又出现同样问题，说明没有分析原因，没有举一反三，没有从根本上解决问题。

吉立广指出，总体上看，外部检查出来的隐患质量高于内部自查，但外部检查出的问题更多是针对面上的某个具体点，由于时间精力有限，其他点不可能被一一找出。因此，企业对问题举一反三至关重要。

浙江省杭州市余杭区组织开展安全生产“互学互查互评”活动。

山东省“四进”安全生产督导组采取“四不两直”方式，深入日照市指导企业排查整治安全隐患。

“举一反三”是记者在调查中听到的高频词。然而，对于部分企业来说，举一反三的意愿和能力都令人担忧。

“企业缺少对隐患排查的自主学习。按理说，每家企业经过那么多次检查，不应该对隐患判定依据仍不熟悉，如果把每次检查的问题依据都认真学习一遍，企业的员工都是岗位安全专家了。”吉立广说。

——举一反三是

企业、专家、政府部门的“必修课”

要做到举一反三，企业就要建立完善自查自改机制。在今年5月召开的全国重大事故隐患专项排查整治2023行动专题新闻发布会上，应急管理部相关司局负责人指出，对于排查发现的重大事故隐患，要迅速整改到位；难以立查立改的，要落实整改责任措施，并向负有安全监管职责的有关部门报告，由相关部门组织专家加强帮扶指导；对已按规定报告并正在采取有效措施消除隐患的，有关部门依法不予行政处罚。通过以上工作机制强化正向激励，推动企业真查真改、滚动排查、常抓不懈。

针对企业在自查中对排查标准规范不熟悉、不会用的问题，程长进建议，要加强培训，针对每一个标准规范、规章性文件、专项整治风险隐患排查指南的发布，做好相关解读工作，要让各级应急管理部门、企业了解每项条款的由来、依据与整改要求，让企业会查、会改。

记者调查发现，各地企业开展双重预防机制建设程度不一，落实情况也有好有坏。中国地质大学（北京）工程技术学院原院长罗云认为，强化企业自查自改，要抓住、用好双重预防机制建设这个载体。

“双重预防机制是安全生产领域一项专业性和技术性较强的科学管理举措，客观上讲，双重预防机制具有一定的专业难度，不是靠下发文件和执法检查就可以有效推行和落实的。”罗云说，要落实好双重预防机制，还需要开展许多基础支撑工作。比如，建立各行业领域安全风险管理因素数据库，制定重大风险源识别规范和标准，制定各行业领域安全风险分类分级方法。在隐患治理方面，各行业领域还缺乏统一的、全面的事故隐患认定标准，使常态化员工参与机制难以落实。这些基础支撑工作完善后，还需开展全面深入的专业培训。

针对外部推动方式之一的专家帮扶制度，受访的业内人士也提出了完善建议。一是改变帮扶机制，把一轮一轮的帮扶变为根据企业的实际需要，由企业主动提出而不是由政府强制安排；二是加强对专家或第三方服务机构的管理，尤其要对法律法规及规范进行统一解读、释义，对专家进行统一培训，提高专家专业能力。

——激发一线员工动力，

落实全员安全生产责任制

据6月8日国新办新闻发布会上的消息，今年“五一”假期前后，应急管理部向6个省份28个区县96家企业和单位派出联合执法小分队，发现了一批重大隐患和问题，立即交由属地监管部门立案查处，并督促当地政府举一反三。

多位业内人士表示，各级政府部门集中力量开展专项行动对企业提高风险隐患排查质量起到了非常好的震慑效果。但无论是专家帮扶还是政府部门执法检查，都属于外部推动，关键还是要企业落实安全生产主体责任，要让每位员工落实岗位责任。

北京天恒置业集团有限公司安全生产领导小组办公室经理陈亚东认为，发现隐患的多少由两方面因素决定：一方面是“有没有”，另一方面是“行不行”。如果企业安全水平高，隐患自然少，反之亦然。如果通过隐患排查的不断深入，企业的隐患由多变少，呈波动下降趋势，便可认为是安全管理水平提高的表现。

中海石油（中国）有限公司秦皇岛32-6作业公司安全质量工程师单新新认为，充分调动全员力量是提高风险隐患排查质量的前提。他总向员工传达这样一种理念：不怕发现问题，怕是发现不了问题。他鼓励每位员工结合岗位职责加强岗位隐患排查，针对上报隐患数量参差不齐的情况，公司有的放矢加强培训，举一反三加强隐患排查。

修改后的安全生产法也进一步明确了全员安全生产责任制的概念。因此，如何切实落实全员安全生产责任制也是专家和企业探索的重点之一。

中国政法大学教授林鸿潮认为，既然安全生产领域提出全员安全生产责任制的概念，那么相关的法律法规就应明确员工具体应履行哪些安全职责，以及没有履行相应职责应该受到哪些处罚。对此，接受记者采访的部分企业负责人却认为没有必要。他们认为虽然法律法规中没有明确，但企业可以通过制定员工岗位安全职责来落实这一要求。

虽然专家和企业对这一问题存在认识差异，但让记者感到意外的是，接受采访的企业一线员工对于履行岗位安全职责并没有“增加了额外负担”的想法和抵触情绪。相反，无论是新员工还是老员工，他们对此都有最朴实的理解和最基本的认识。

“对企业来说，做好安全生产就要把功夫下在平时，强化日常管理，引导员工养成良好的操作习惯。”渤海造船厂员工史忠亮认为，无论是农民工、职业院校学生还是大学生，走上工作岗位后，大家的起点其实相差不大。企业应注重培养员工的实际动手能力，引导他们从一入职就养成良好的安全习惯，“这种良好的安全习惯会让员工终身受益”。

从事20多年一线工作的加油工、中国石油黑龙江佳木斯市一加油站员工蔡佳认为，对于一线员工来说，很难分清哪些是风险、哪些是隐患，但大家都会履行好岗位安全职责。比如，每天上班前都要开展安全巡查，检查消防器材是否完好、加油机是否漏油等，平时也会加强安全知识学习。“我不允许自己因为马虎大意或者不懂不会出事故，否则既对不起自己，也对不起家人和工友。”蔡佳说。

记者调查发现，一线员工对待安全的真实想法很多时候会被忽视、被误解，使他们成为“沉默的大多数”。部分监管人员、企业管理人员存在一定的认知偏差，认为一线员工不愿意接受培训，不积极参加演练，对管理消极懈怠。但从记者采访的情况看，多数一线员工认为安全与自己的生活息息相关，愿意付出时间和精力履行安全责任和义务，对待安全培训更是提出“希望区分新老员工培训内容，培训更加个性化”的建议。

天罗地网，火眼金睛。高手在民间，群众中蕴藏着无限力量。如何查得出、改得好？接受记者采访的业内人士表示，要激发起一线员工的积极性与主动性，形成合力，传导压力，激发动力。最重要的是，安全生产不能只靠政府部门、企业管理人员等“少数人”忙活，而是要调动“大多数”的一线员工共同参与。“人人讲安全、个个会应急”是目标也是途径，安全生产要走群众路线，只有“唤起工农千百万”，才能最终实现“众人把关众人安”。

●作者：本报记者 田硕 （本报记者高文静、左希斌对本文亦有贡献；应被采访者要求，文中李山、陈兴、张岩、王卿、孙强系化名）

●来源：中国应急管理报6月29日一、三版 原标题《“查不出来、改不到位”难题如何破解？——关于切实提高风险隐患排查整改质量的调查》责任编辑：虞政 魏毓临

●编辑：董臣

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