违规外包频频酿祸，监管怎么这么难？
今年5月，广东湛江晨鸣浆纸有限公司发生一起因外包作业人员坠落引发的救援不当事故，造成4人死亡。
2022年5月，在福建红庙岭海峡环保有限公司，外包作业人员进行焊接作业时发生燃爆，造成3人死亡、3人受伤。
福建红庙岭海峡环保有限公司“5·17”较大燃爆事故现场
2021年1月，山东五彩龙投资有限公司笏山金矿外包施工队伍在基建施工过程中发生爆炸事故，造成10人死亡、1人失踪。
山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故救援现场
发生在不同的时间、不同的地点、不同的行业领域，这些事故看似毫不相关，但深入剖析后不难发现，企业对于建设项目安全管理失控、违规外包，承包方不具备安全生产能力，是发生事故的共性特点。
类似事故易发、频发，让我们不得不思考，违规外包究竟会带来哪些问题？为什么会产生这些问题？又该如何破解？
关于破解外包监管难题的调查
违规外包下的重重隐患
当前，各行各业都不同程度存在外包现象，可以说，外包是市场经济发展的必然结果。就外包形式来讲，大致可分为转包和分包。北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平指出，从法律上说，转包是违法行为，这其中既包括将承包项目全部转包给他人，也包括以分包的名义将项目肢解后分别转包给他人。分包则必须满足相应的条件才合法，比如，主体结构的施工必须由总承包单位自行完成，分包单位应具有相应资质，禁止分包单位再分包等，违反上述任何一条即为违法分包。然而在实际工作中，违规外包（含挂靠）现象层出不穷，由此带来的隐患遗祸无穷。
安全水平偏低
当前，在外包较为普遍的建筑施工领域，“一流单位中标，二流单位进场，三流单位施工”已经不是秘密。类似现象广泛存在于各行业领域的外包环节，由此带来的施工作业隐患严重、安全水平偏低，成为阻碍安全生产水平整体提升的重要原因之一。
“在包给谁这个环节上，问题较突出，一些企业将外包项目发包给不具备安全生产条件的单位及个人等。”江苏省昆山市一名基层综合行政执法人员说，尤其是在涉及特种作业时，这些单位及个人既不熟悉也不落实相关的安全制度、防范措施，很容易引发安全生产事故。
例如，2022年7月，天津市津南区北闸口镇正营村的北义村3#污水提升泵站内发生硫化氢中毒事故，造成3人死亡。据调查，施工单位将污水联通工程污水泵站的建设施工转包给不具备相关资质的自然人，是事故发生的直接原因。
具备“资质”，是否就具备安全生产条件呢？当然不是。北京建筑大学机电学院副教授谢贻东以建筑起重机械领域为例介绍，受疫情等因素影响，当前整个建筑行业效益下滑严重。在一些地区，小厂商向项目承包单位所提供的机械设备，不合格率甚至达100%，“设备本质安全得不到保障，再加上各方把关不严，很难不出现问题隐患”。
安全责任悬空
按照安全生产法，生产经营项目发包给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同中约定各自的安全生产管理职责。然而在现实中，不签订安全生产管理协议、没有在承包合同中约定各自安全职责的情形不在少数。
“实际上就是安全责任落实不到位，一些企业心怀侥幸，仅凭一纸承包合同替代安全生产管理协议，对外包项目一包了之、不管不问。”陕西省汉中市城固县应急管理局工作人员朱磊说。
据了解，有的企业即使签订了专门的安全管理协议，也没有明确双方安全管理职责与义务，或者对安全责任的划分一笔带过，内容不详细、不精准，执行起来无据可依，进一步导致安全管理责任落实大打折扣。
去年，重庆市万盛经开区安委会组织应急管理、公安等部门成立的联合执法检查组，在对该区11家在产在建非煤矿山企业开展联合执法时，就发现一家非煤矿山企业对外包单位劳务派遣人员的安全管理不到位。
“我们原先以为彩钢棚安装搭建三五天就能完成，图方便，在劳务派遣这块就没有太注意加强安全管理。”该企业主要负责人和安全管理人员都承认，在劳务派遣及临时用工安全管理上存在侥幸心理。
上述广东湛江晨鸣浆纸有限公司发生的事故，便是安全责任层层落空的典型。事发前，该公司对承包作业安全漏管失控，既没有与外包单位签订专门的安全生产管理协议，也没对其安全生产工作进行统一协调、管理，而其承包单位，几乎看不到安全管理痕迹。这是事发时现场作业人员未佩戴任何应急救援装备，贸然进入有限空间内开展施救，导致伤亡扩大的重要原因。
管理难度加大
“作业现场各个外包方和分包方之间缺乏统一协调管理，各干各的，既加大了安全管理的难度，也很容易出现漏洞。”江苏省南通市应急管理综合行政执法监督局四级主办仲卫表示。
2021年6月，山西忻州代县大红才公司发生重大透水事故，造成13人死亡。此次事故中，出现透水征兆后未进行治理，现场人员仍冒险作业。现场管理混乱、井下交叉作业、多个采掘作业面违规生产，便是层层转包分包种下的恶果。
“地面塌陷发生后，大红才公司仅通知II采区井下工作人员撤离，并未通知I采区井下工作人员撤离，且未对主行洪沟塌陷进行及时处理，也未向当地政府和有关部门报告。”事故调查报告这样描述。
“明知事态危急，一些企业管理人员冒险蛮干，甚至强令工人涉险作业。原因就在于各方安全责任不清，比如对作业中的紧急撤离权没有规定，以至出现危险情况后，作业人员明明察觉到危险，但却不敢撤离。”仲卫说。
所属关系越复杂，作业现场管理越混乱。2022年1月3日，贵州毕节金海湖新区一在建工地发生山体滑坡，造成14名施工作业人员死亡。事发前7分钟，安全员曾要求施工人员撤离，现场作业人员阳奉阴违、敷衍了事。再如，2016年江西丰城发电厂“11·24”坍塌事故中，当试验人员告知管理者混凝土强度严重不足时，管理者并未将该消息告诉作业人员，且未采取相应有效措施。最终，导致人员发生重大伤亡。
违规作业多发
“部分外包人员专业素质不达标，不熟悉生产作业环境和工艺特点，未掌握岗位基本操作技能，违章违规操作施工屡禁不止，安全生产事故防不胜防。”黑龙江省绥化市应急管理局事故调查统计科科长孙启斌说，无论是发包企业还是承包企业，都不同程度存在安全管理脱节现象，安全技术不交底、教育培训不到位、应急处置流于形式等问题十分普遍。
山东省济南市市中区应急管理局副局长房其斌介绍，分析近年来市中区的各类安全生产事故案例，该局发现80%以上的事故，都是由外包作业不规范、安全管理不到位、安全交底不彻底引发的。
一些企业在实施危险作业前，对安全风险识别不清，甚至未履行作业审批手续，未落实风险管控措施，未查验相关特种作业人员操作证等，导致现场管理“一片狼藉”。
2022年发生的中国石油化工股份有限公司茂名分公司“6·8”泄漏起火事故中，涉事项目建设单位重效益轻安全，在自身存在诸多问题之外，对外包公司管控不力，致多名作业人员违章冒险作业：在阀门所在管道内仍存有物料且未进行有效隔离的情况下，未按施工方案冒险作业；在未办理作业手续、未采取能量隔离措施的情况下，冒险带压将该气动马达从阀体拆下清理、回装；未办理作业手续冒险拆卸P-8000S 泵出口轨道球阀气动马达……
隐患背后深层次原因
违规外包问题重重,相关事故时有发生，已经成为“难以承受之痛”，受到处罚、追责的企业管理人员、党政领导干部屡见不鲜。各级各部门经常通报违规外包导致的事故，并持续开展专项整治。为何违规外包，特别是由此导致的事故仍常治常有、屡禁不绝？为何发包单位会将项目外包给无资质的单位或个人？法律制度明明规定转包违法，为何却成了一纸空文？外包中安全监管责任难以落地落实，堵点在哪里？
记者采访了多名企业（项目）负责人、基层安全监管部门工作人员及行业专家，他们从发包、承包、监管等各个环节，深入剖析违规外包背后的深层次原因。
从发包环节来讲
省钱、无知、避责和腐败
“比如在工贸行业企业，主要的外包业务有喷涂类的脏苦累工序、包装类的劳动密集型工序、设施检维项目以及物流转运等。这些业务普遍涉及动火作业、高处作业、吊装作业、临时用电、有限空间作业等危险性工序环节，安全风险相对较大，一旦发生意外，很容易造成群死群伤。”长三角工贸行业安全专家卫公和介绍，将这些业务外包，大多数是为了省钱、省事，同时可以降低自身安全风险。
出于降低成本考虑，多数情况下，在招标过程中，发包单位会尽可能压低发包价格，按照最低价中标。如果没有其他配套保障措施，“价低者得”常常在一开始就埋下了事故的种子。
“什么企业价格更低？没有资质的企业往往价格更低。”浙江省杭州市富阳区场口镇党委委员陈毫博说。“价低者得”往往还伴随着暗箱操作、利益输送。福建省石狮市应急管理局局长陈国锋介绍，很多企业虽然表面不实行最低价中标，但往往会借着综合中标等名头，搞“条子工程”“人情工程”。一些企业外包单位负责人是企业的离职员工或企业委任的主要经营人的亲朋好友，或是产业链条中合伙企业的管理人员，从管理上难以一一甄别。
在江苏省昆山安协安全培训服务有限公司专家陈超看来，相对而言，规模较大的企业，安全管理水平更高，对外包单位的资质、能力审核更严；而小微企业，安全管理水平较弱，普遍缺少专业安全管理人员，无法辨识外包中的安全风险，不了解外包项目对承包单位资质的要求。选择承包单位时，只注重价格，进而选择一些没有资质和能力的单位和个人。
一些企业将某些项目外包，就是为了避责。在划分安全责任时，倘若其又处于绝对优势地位，往往会在安全责任合同中，添加“出现任何安全生产事故，发包单位概不负责”的霸王条款，将安全责任“外包”出去。
安徽省马鞍山市建筑工程施工安全文明监察站原总工程师陈秀峰认为，当前，包括央企在内的一些企业，对子公司或子项目的安全工作采取“一票否决”制，个别负责人或部门在发生事故后，会想方设法将责任全部推给外包单位，甚至不惜铤而走险，跟外包单位私下签订补偿协议，要求外包单位把责任承担下来。这也导致外包方成本越来越高、利润空间越来越小、安全投入越来越少、安全保障越来越弱，事故发生也就成了必然。
从承包环节来讲
承揽项目、节省成本
“不少外包企业为了承揽业务、抢占市场，不惜牺牲大部分合理的利润，以极低的价格获得项目，使得工程在不挣钱甚至赔钱的情况下开工建设，后果就是偷工减料、降低工程质量，造成安全隐患。”业内人员表示。
“施工项目层层转包实际上也是建设资金的层层分流，都想当中间商，都想赚差价、挣快钱，势必造成偷工减料，而在这个过程中，首先挤压的就是安全投入费用。”孙启斌说，一些建筑企业负责人为了增加合同额盲目承揽工程，导致承揽工程的数量超过企业实际管理能力。
为最大限度节省成本，不少外包单位仅聘用少数持证人员作为企业正式员工，主要用于申请资质、标书制作、应付检查等需要。在承揽到业务后，这些单位会临时从人力市场雇佣人员完成相应工作，而这些招聘人员往往不具备相应的资历和能力。特别是遇到专业、复杂的突发情况，很多人无法胜任，手足无措、应对失误。
“人员综合素质不强是外包单位存在的普遍问题。”福建省厦门市应急管理局安全生产协调处副处长、三级调研员吴艺鲲介绍，以建筑施工领域为例，近年来不少作业单位都存在用工荒现象。建筑工地劳动强度大，危险系数高，条件也比较艰苦，并不受年轻人青睐。不少作业单位实行人员跟着项目走的制度，没有项目时“不养闲人”；有项目时，临时招聘人员，而这些临时招聘的人员往往学历较低、年龄较大，身体机能下降，导致其应急反应等能力较低，增加了安全风险。
空气化工产品（伊春）有限公司专职安全管理人员栾添也表示，由于外包单位人员素质不高，日常工作中，即使制度完善、管理严格，仍无法杜绝诸如不戴安全帽、不正确穿工作服等违规违纪现象。
比如，黑龙江省伊春铁力市一家承包老旧小区改造的公司，79名正式员工中，52人为初高中学历，拥有本科学历的仅有9人。在河北唐山遵化市一家承接土建和厂房钢结构施工业务的企业，约三分之一人员为临时工，且流动性极大。
“这与外包单位薪资待遇低不无关系。”业内人士表示，在这里，不交社保、不配备必要的劳动防护用品很常见，人员流动性大也导致一线人员安全意识淡薄、能力不足。
从监管环节来讲
信息不对称、责任难厘清、措施难落地
对外包的监管，既有发包单位的责任，也有承包单位的责任，还有监管部门的责任。
“对于发包单位来说，很难对每名外包作业人员的安全意识和安全能力进行全面了解。”中国三星安全环保部部长尚宏博介绍，外包单位事前会提供这些人员的受训情况等资料，但这些纸面记录往往并不可靠。
黑龙江省伊春市应急管理局工贸行业安全监督管理科科长李双财告诉记者，一些短期临时外包作业，由于没有纳入企业年度计划，也容易造成发包单位在监督检查中出现疏漏。
谢贻东告诉记者，在实际工作中，很少有发包单位在划分安全责任时，细致到明确外包单位租赁施工机械设备等情况，这就导致机械设备的使用、维保和管理方面的安全责任往往被忽视。
对于承包单位来说，除一些承包单位安全管理制度不健全、安全责任落实不到位问题外，人员流动性大，往往出现难管理、易漏管的现象。诸如建筑、露天矿山运输等人员需求量大的行业领域，企业人员经常转换工作地点，容易造成管理松懈，对员工的约束力降低。
“从监管部门来讲，外包作业点多线长面广，只靠某个或者几个部门的若干名监管人员实现监管全覆盖是不现实的。”吴艺鲲表示，如在一个建筑施工现场，很可能有多家外包单位。这些外包单位人员流动性大，同一作业可能还涉及多个行业主管部门，难免会出现盲区和死角。
“各类小散工程、临时性以及门槛低的施工项目，很多都是临时搭建的‘草台班子’，监管部门很难做到实时掌握作业情况，也无法做到24小时盯守。”江苏省应急管理厅一名工作人员反映，尤其是对跨地区承包项目的企业，还存在诸多监管盲区。
“对于大部分短期临时发包施工，监管部门很多时候根本不知道。”浙江省杭州市富阳区渔山乡综合信息指挥室刘祥说。
仲卫告诉记者，一起安全事故责任由外包单位还是发包单位承担，对其监管部门的考核有着直接影响。对监管部门考核指标的设置，很大程度影响了其对发包单位和外包单位监管的严格程度。
此外，当前不少发包单位会委托监理单位对其外包工程建设情况及安全管理情况进行监督。然而，在实际工作中，一些监理单位不作为、乱作为，甚至与外包单位穿一条裤子、串通一气的做法，导致工程质量无法得到保障，最终在安全管理中形成事故隐患，造成人员伤亡和财产损失。
各级应急管理部门聚焦外包外租管理混乱等问题，倒查企业主要负责人安全责任落实。
破解问题的方法举措
在调查采访中，不少相关人士表示，由于涉及行业领域多、政策要求高、执法链条长，严厉打击违规违法外包，需要从完善法律法规、强化源头管控、创新监管模式等方面综合施策，突出标本兼治，方能从根本上解决问题。
健全法律法规
让各方操作有法可依、有据可查
诸多法律法规，比如安全生产法、建筑法、招标投标法、合同法、建设工程质量管理条例等，都对项目外包作出规定，要求发包单位不得将项目发包给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。
“不少法规中都有类似表述，即‘不具备安全生产条件’，但缺少统一、明晰的解释，导致企业执行、政府监管无章可循。”卫公和说，国家应加强顶层设计，出台外包外租安全管理办法，对现行法律法规进行细化，明确发包单位、承包单位安全职责，承包单位安全条件具体内涵，工程或服务项目的具体资质条件，违规责任追究等具体内容。
在陈超看来，当前，仍然缺乏对承包单位安全责任的明确规定，“承包单位的安全管理职责只能通过与发包单位签订安全管理协议来约定”。
强化源头管控，把好外包第一道关口
“减少违规违法外包，最根本的办法就是减少外包。”黑龙江省伊春市应急管理局矿山行业安全监督管理科四级主任科员李铁强介绍，该市鼓励企业取消外包作业，目前，该市地下矿山企业已全部取消外包作业。
不久前，河南省安阳市明确，要在2023年底前，生产矿山一线采掘作业岗位全面淘汰灵活用工人员和外包施工单位；在2024年底前，生产矿山所有生产岗位淘汰灵活用工人员和外包施工单位。
“外包作业人员在待遇、归属感、责任感方面普遍不如公司在册员工，在企业内部生产经营、安全管理等各类制度、机制健全的情况下，将外包员工纳入公司人力资源管理范畴，使队伍建设更为稳定、人员责任意识更加坚定、安全生产更有保障。在此情况下，企业人力资源成本费用未必会比外包更高，管理难度也将随之降低。”福建省鸿山热电有限责任公司主管傅松华说。
当前，所有行业领域强制减少甚至取消外包还不现实。针对当前外包作业已融入各行各业的实际情况，安徽省应急管理厅专家库综合组公共安全专家宫六零认为，最重要的还是要抓住项目发包单位这一关键主体，压实其安全生产责任，避免其将项目一包了之，尤其要重视小外包项目的安全工作。
对此，仲卫表示，要加大对发包单位发包程序、安全协议的检查，坚决防止将项目发包给不具备安全条件和相应资质的单位和个人，防止安全责任约定不清，甚至出现生死协议，同时要督促发包单位对外包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，坚决杜绝以包代管、包而不管。
创新监管方式，摸清外包安全底数
对于监管部门来说，由于企业数量大、生产作业流程长、相互关联情况复杂，一般而言，难以实时掌握企业项目外包情况。
杭州市富阳区渔山乡在容易发生违规外包的建筑施工和企业局部检维修领域，实行备案制度，要求发包方和承包方提交相应材料，符合要求才可施工。“很大程度上解决了信息不对称问题，有助于实时掌握相关作业底数，开展有针对性的监督检查。”刘祥说。
“监管部门要联合起来，实施穿透式监管执法，建立外包项目台账等，摸清家底。同时，开展企业外包项目专项整治，及时查治隐患。”卫公和认为。
一些监管人员坦言，近年来，央企下属单位已成为外包事故重灾区，但囿于当前的监管体制，“看得见的管不着、管得着的看不见”。
相关专家表示，破解外包监管难问题，需要建立连带连罚机制，履行双主体责任。必须将发包单位及其上级与承包单位确定为安全责任共同体，一旦承包单位发生事故，监管部门应彻查发包全过程的合法性及其日常监管的有效性，建立连带连罚机制，避免追责链条断裂。
在陕西省汉中市城固县应急管理局办公室主任田军看来，必须强化对外包单位的监管执法，严查其安全管理制度执行情况，特别是其资质和相关台账，坚决杜绝队伍管理不规范，不按规定配备专业安全管理人员、技术人员，冒险违规违章作业等情况，甚至出现违法分包、层层转包等现象。同时，对发生事故的，一律向外包工程施工资质和安全生产许可证核发地政府和颁发机关发警示通报函，并对承包单位提出处理建议。
陈秀峰认为，防止外包事故发生，要跳出安全生产看事故，“疫情这几年，使得建筑行业靠借贷过日子的问题充分暴露出来，最终以外包事故的形式爆发”。如果只是盯着施工作业等监管环节做文章、下力气，只会“按下葫芦浮起瓢”。
法律法规摘登
中华人民共和国安全生产法
第四十九条 不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
中华人民共和国建筑法
第二十六条 承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。
第二十九条 建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。
非煤矿山外包工程安全管理暂行办法
第三条 非煤矿山外包工程（以下简称外包工程）的安全生产，由发包单位负主体责任，承包单位对其施工现场的安全生产负责。外包工程有多个承包单位的，发包单位应当对多个承包单位的安全生产工作实施统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
第七条 第七条发包单位应当审查承包单位的非煤矿山安全生产许可证和相应资质，不得将外包工程发包给不具备安全生产许可证和相应资质的承包单位。
第三十条 安全生产监督管理部门应当建立外包工程安全生产信息平台，将承包单位取得有关许可、施工资质和承揽工程、发生事故等情况载入承包单位安全生产业绩档案，实施安全生产信誉评定和公告制度。
是对应急人最大的鼓励