发挥检察公益诉讼的安全预防功能——以校园安全为例
2021年修改的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）新增了安全生产领域检察公益诉讼条款，为检察机关参与预防和打击重大安全风险提供了法律依据。近期多起校园安全事件引发社会广泛关注，校园安全是国家安全治理体系的重要一环，也是人民群众关注度高、敏感性强的一个领域，具有涵盖范围广、案件类型多等特征。以内容范围为划分标准，校园安全可分为食品、教学、网络、生产经营活动等方面的安全问题；以在校群体为划分标准，可将校园安全分为幼儿园、中小学、高职专及大学等的安全问题；以空间范围为划分标准，可将校园安全分为校园内、校园周边的安全问题。不同划分标准下所涵盖的校园安全内涵与外延均有所不同，采取的保护措施和手段也会有所差异。哪些校园重大安全风险属于安全生产领域检察公益诉讼的受案范围？校园安全领域检察公益诉讼办案的具体方式是什么？如何发挥检察公益诉讼的预防功能？本文对上述问题进行了探究和梳理。
2021年修改的《安全生产法》正式增设了检察公益诉讼条款，安全生产成为检察机关办理公益诉讼案件的法定领域。《安全生产法》第七十四条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”该规定表明安全生产领域检察公益诉讼的成案条件有两点：第一，安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故；第二，违法行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。
从立法构造来看，该条款既符合公益诉讼单行法立法的一般模式，即“行为+公益损害后果”，又有其特殊性：一是适用范围特定，即“安全生产过程中”；二是体现预防性特征，即可能存在“造成重大事故隐患”的安全风险。一般而言，检察机关的介入往往是事后。要求检察机关的监督与安全生产过程保持同步，无疑对检察机关的执法监督提出挑战。
此外，该条款的表述容易引发其他争议。比如《安全生产法》第七十四条并没有规定“安全生产违法行为”的具体形态，亦未对“安全生产”的具体领域予以明确。校园安全领域属于安全生产领域吗？《安全生产法》第二条做了概括性的规定，即“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。第2条第2款规定“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。这一款可以理解为是对《安全生产法》的适用不具有优先性的规定，但不是对《安全生产法》规定领域适用的排除性规定。2021年修改的《安全生产法》明确了“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的规定，这就表明《安全生产法》可以涵盖所有生产经营领域，发挥着兜底性作用。校园安全本身是一个涵盖范围极广的概念，至少包括八个方面的内容：交通、饮食、用电、宿舍、实验课等课程、日常行为、集体活动、心理健康安全等。而校园安全并不属于传统的生产经营领域，通常是由校园安全条例来规范，是否属于安全生产公益诉讼领域仍然存在理论争议。
实践中，检察机关从未成年人保护角度切入，先后开展了校园安全、校园周边安全的专项行动。国家先后颁布了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国未成年人保护法》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《校车安全管理条例》等法律法规，以及各省人大常委会制定了校园安全条例，建构了严密的校园安全监管体系。当这些监管主体违法履职或者不履行法定职责时，检察机关会根据不同的法律依据办理公益诉讼案件。
因为依据不同，检察机关办理的校园安全案件也会针对不同的安全领域办理不同类型的安全领域公益诉讼案件。比如根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等规定，检察机关可以针对校园内的经营行为提起消费民事公益诉讼；针对侵害不特定多数未成年人合法权益的行为，根据《中华人民共和国未成年人保护法》等相关规定，检察机关可以提起未成年人公益诉讼。当然，检察机关首先需要查明公益损害事实、公益损害对象，并厘清侵害公益的违法行为类型之后才能确定采取何种监督手段。比如对于校园内开展的生产经营活动（教学设施修缮、食堂经营等）中发生的侵害公益行为或者存在有可能导致重大安全事故的风险隐患，检察机关可根据《安全生产法》第七十四条开展安全生产领域行政或者民事公益诉讼案件的办理。
学校内的生产经营活动，比如校园的施工建设活动、学校食堂的承包经营活动等对学校师生构成的威胁不容小觑。而校园安全领域检察公益诉讼案件相较于校园安全执法案件而言，最大的不同在于，当行政机关对学校安全进行巡查时，可能会受到其自身职能的限制而划定安全检查类型或者领域而遗漏明显的安全隐患，而检察机关在办案时可以摒弃行政职权管辖的限制对学校安全进行全面的排查。
实务界和理论界倾向于把安全生产类检察公益诉讼称为预防性公益诉讼。从理论上看，预防性行政诉讼与风险防范并没有直接的关系。预防性行政诉讼只是让法院更早介入争议，防止当事人的权益受到难以挽回的损害。介入的主体是法院，降低的是行政相对人的损失而非风险。预防性行政公益诉讼的本质在于让检察机关对行政违法行为进行提前监督，减少因监管不力而产生的风险。但是检察机关介入的时机无法具备提前性，介入的方式也不具有直接预防的基本特征，检察公益诉讼在安全领域只具有间接性的预防功能。
2017 年《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》增加了检察公益诉讼规范。在全国人大常委会行政法室和民法室审查最高人民检察院提交的修法议案时，立法机关对于公益诉讼是否具有预防性功能有不同的见解。全国人大常委会行政法室表示：检察机关提起行政公益诉讼只针对已经生效的行政行为，而不能对存在“两益”受损的风险行为进行监督。民法室的观点则是：侵权法不仅追究已经造成实质性损害的行为，也追究侵权的风险、隐患，所以民事公益诉讼可以发挥风险预防的作用。从时间节点来看，公益诉讼属于事后监督不属于事前预防；而检察机关介入的方式是以诉权的威慑力推动行政机关履行风险监管职责，即便可以降低安全风险也很难发挥防范风险的作用。
在笔者看来，安全生产领域的检察行政公益诉讼的预防性功能需要从个案层面转化为类案层面，这样才能发挥一般预防的作用。检察机关在办理刑事案件中发现了行政违法行为，要对发现的风险隐患进行分析、评估，并制发检察建议，督促行政机关进行风险管理。若被建议机关或者单位仍然不履行风险监管职责时，检察机关可以提起行政或者民事公益诉讼。我国已在安全生产领域建构起了风险监管行政体系，通过督促落实生产各方的责任和行动必然可以减少安全生产风险。
从重大安全风险隐患防范的角度而言，检察机关从刑事案件中发现校园安全领域的行政公益诉讼线索，及时办理个案或者类案，可以修复学校安全管理漏洞，将校园安全隐患排查、弥补监管缺位等工作压实、做细，对防止隐患变成事故或者事故的再次发生也是大有助益的。需要注意的是，作为司法权的检察权对行政机关进行监督时，仍然需要遵循行政诉讼法确立的成熟性原则，必须在行政行为产生法律效力之后才能对其进行监督，否则会产生越俎代庖的结果。安全生产领域检察公益诉讼制度发挥的一般性预防功能与行政执法检查发挥的作用不能重复，需要分别履行之。检察机关对重大事故的监测专业能力不及相应的行政机关，因此，当公益诉讼检察部门发现了重大事故隐患的线索，应该优先移送给行政机关而非自己主动办案。行政机关接受线索但仍不履职时，检察机关才应介入，以诉为底线，采取多种形式督促行政机关去化解隐患。
近年来，国家试图借助多方力量提升安全风险隐患防范能力。检察机关会从刑事案件中发现安全生产隐患的风险线索并督促部门整治，这符合检察公益诉讼的制度定位，但并不能根本性地扭转当前的安全生产监管难题。以校园安全为例，因学校活动较封闭，虽然建构了综合安全监管体系，校园安全仍然极易成为“安全监管盲点”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议的讲话中指出，“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。“前端”的预防并非只限定在未构成犯罪的违法行为，也应该监督行政监管漏洞或者不作为以及民事行为人的轻微违法行为或者故意违法。充分发挥检察机关公益诉讼的间接预防作用，能够在风险社会中尽可能降低校园安全事故风险。
一般而言，检察机关有三种手段可以帮助化解安全风险隐患。这三种路径各有适用的范围和条件，在具体事件中，这三种手段之间的适用顺位也不尽相同。
检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，旨在依托刑事案件发现安全事故或者重要安全隐患中的侵权损害事实，并通过借助刑事检察部门、公安机关的力量调查和收集证据。公益诉讼部门和刑事检察部门在融合履职的基础下，一并办理附带的民事公益诉讼案件。以《安全生产法》为例，其第六章法律责任部分对监管部门工作人员、生产经营单位和个人等主体均有“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”的规定，结合《中华人民共和国刑法》第二章危害公共安全罪、第六章侵犯财产罪以及第九章渎职罪等罪名规定，一旦在校园生产经营活动过程中发生重大安全生产事故或造成重大安全生产隐患，检察机关刑事检察部门可根据犯罪主体、犯罪行为的不同，办理诸如滥用职权罪、重大责任事故罪等刑事案件，同时公益诉讼部门也会主动及时“介入”。基于肇事者原则，检察机关可对违法的施工单位、监理单位、设计单位等提起刑事附带民事公益诉讼或者单独提起民事公益诉讼。需要指出的是，受害者是可以针对参与施工各方所承担的安全责任单独提起侵权诉讼，并申请检察机关支持起诉。如果受害者不多或者损害范围确定，检察机关也可以附带提起民事诉讼，并非民事公益诉讼。
在校园安全生产领域，检察机关单独提起的民事公益诉讼本质上仍属于侵权之诉。在具体办案时，检察机关首先要厘清侵权主体的范围，如是否具有侵权的共同故意，是连带责任还是按份责任？其次，对安全生产领域而言，还需要认清安全执法监督与施工安全监理的主次关系才能确定是否存在共同侵权的问题。
安全监督与安全监理共同承担着对安全的保障责任。前者为公法义务，由住建部门和学校承担；后者属于私法义务，由业主、设计、施工、监理等单位承担。根据我国施工安全管理体制的构成，不履行私法义务承担事故的首要责任，不履行公法义务承担次要责任。我国建设工程安全责任制存在诸多问题，比如安全管理参与方为了商业目的和利润最大化，轻视安全工作；无视或者不遵循安全规章，安全监理流于形式等。因此，现阶段更应强调公法义务的履行，特别是当安全监管部门与参与安全监理的各方主体之间存在不当利益连结或权力寻租时，则不应当划分公私法范围，而应承担按份责任或者单独办理行政公益诉讼案件。对公共利益的保护还体现在诉讼请求上，什么样的诉讼请求足以弥补公益损害？这仍需进一步实践探索和理论反思。校园内发生的安全事故造成豆蔻年华的少年失去生命或者危及其人身健康时，不仅损害了受害者，还会波及无数家庭的正常生活。检察机关是否可以代替未成年人监护人提起民事公益诉讼，并提出包括精神损害赔偿在内的诉讼请求还需要进一步研究。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第4款授予检察机关以诉权来监督行政机关依法行政的职责。这也是在行政法领域，检察机关对行政机关怠于履职或不充分履职的“最大威慑”。检察行政公益诉讼分为诉前程序阶段和提起诉讼阶段。在安全生产领域，通常是在诉前程序阶段发挥监督作用。与社会综合治理类检察建议不同的是，行政公益诉讼诉前检察建议是行政公益诉讼的一项前置程序性法律文书，但同时又是督促行政机关正确、及时、全面履职的法律文书。当行政机关逾期不回复，也没有采取有效整改措施的，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十二条规定的，检察机关应当向人民法院提起行政公益诉讼，通过司法确认的方式以最强有力的手段确保行政机关积极履职，堵塞安全监管漏洞。从案件办理情况看，检察机关提起安全生产类行政公益诉讼的案件数量较少。可见检察机关并未从刑事案件中全面排查校园安全隐患，并用刑行反向衔接的检察建议的手段督促各方主体履行安全监管义务。在实践中，检察公益诉讼诉前检察建议、社会综合治理检察建议、磋商会议等方式都在发挥督促责任主体履行安全职责的作用。但从理论上看，这些监督方式还需要进一步整合规范，发挥立体履职、规范监督的功效。
●作者：中国政法大学 刘艺
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