摘要：韧性社区应急治理是国家治理体系的基本组成单元，提升韧性社区应急处突能力，推动基层社会应急治理现代化，首先要解决好社区在组织、设施、制度、技术、主体等五个层面存在的问题。我国在长期基层治理实践中形成的“枫桥经验”，对于解决韧性社区应急治理五个层面的梗阻有着很高的契合度和很强的适应性，为提升韧性社区应急治理提供了新的向度。
党的二十大报告提出，当前世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。现代化带来的风险在城市中体现得最为明显，而社区作为城市组成的基本单元，在城市应急体系中位于基础性地位，社区应急管理能力直接体现了社区治理水平。2020年10月，党的十九届五中全会提出要“建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。随着韧性城市被纳入国家治理体系，韧性社区建设成为亟须研究和解决的问题。当前，由于社区在组织、设施、制度、技术、主体等层面存在的困难和问题，社区应急治理的整体韧性不足。新时代背景下，我国通过长期实践总结形成了“枫桥经验”，在解决韧性社区应急治理中有着很高的契合度和较强的适应性，“以人为本、预防为主”等一系列务实管用的治理理念和措施，为提升韧性社区应急治理提供了新的思路和方向。
韧性治理作为一种新型治理模式，是建设更高水平平安中国、推动国家治理体系和治理能力现代化的应然之举。基于治理体系现代化的视角，韧性社区建设具有复合性特征，在社区内外因素影响下，社区治理的整体韧性由组织韧性、设施韧性、制度韧性、技术韧性、主体韧性等要素构成。当前，我国韧性社区应急治理尚处于起步探索阶段，各组成要素在运行中都存在一定梗阻，韧性相对不足，制约着韧性社区应急治理体系的构建。组织韧性是韧性社区应急治理的组织保障，强劲的组织韧性需要政府、社区、社会组织等的广泛、深度参与。然而，当前我国韧性社区应急治理在组织层面还面临着社区自身应急能力不足、外部组织力量参与有限的双重压力。第一，社区自治能力不足。当前，社区普遍面临资源匮乏、人力不足等困境，在风险冲击下过分依赖上级的指令和领导，应急处理的能动性和自我组织能力较差，难以在风险发生时第一时间做出有效反应。第二，政社关系模糊，社会组织参与治理有限。社区外部的社会组织专业性强、资源丰富、服务多样化，参与社区应急治理具有独特优势。当前我国的市场专业组织较少且类型单一，社会组织由于参与治理的合法性和职能边界较为模糊，组织职能异化，错位明显，政府相关职能部门的支持力度偏弱，缺乏制度化的参与渠道，未能形成以政府职能部门为核心，社区与社会组织共同配合的应急治理合力。完备的应急基础设施是韧性社区应急治理的物质基础，也是社区实现自我恢复的重要条件。然而，长期以来我国在城市物资分配上“倒金字塔”现象突出，基层社区的设施配置较为薄弱，社区设施韧性相对不足。第一，软硬件应急设施不达标。当前，多数社区没有提前规划突发事件的公共救助场地，软硬件应急基础设施布局不科学，对现有设施的日常维护不够、具体情况不掌握，老旧设施升级改造滞后，存在安全隐患，不满足应急治理的标准和要求。第二，物理环境管理混乱。很多社区的居民楼楼道物品杂乱堆放、消防医疗等救援通道被侵占，应急物理空间长期处于阻塞状态。第三，应急物资储备短缺。社区储备的应急物资种类较为单一，食品、药品、避难品等重要应急物资严重不足，物资供应能力跟不上，短缺物资不能及时补足。应急治理的各项行动都是在特定制度框架下展开的，制度韧性直接影响着社区面对突发事件时的处置能力和应对效果。制度运转是制度韧性的核心，但我国社区还存在工作简单粗放、制度落地难等问题。第一，社区应急治理理念存在偏差，“重处置、轻预防”倾向明显。韧性社区应急治理涵盖事前、事中、事后全过程，但实践中往往忽略前端预防，安全隐患排查、风险评估预警等预防性机制不健全。第二，社区应急预案同质化，日常演练流于形式。社区收到上级下发的应急预案后，通常只是简单地照搬照抄，未能根据本社区实际提出个性化的应对措施，日常演练也流于形式，情景构建不足，难以取得演练实效。第三，社区工作方式简单粗放，应急治理制度落地难。长期以来，社区习惯了听“指令”式的工作方式，主观能动性较差，工作方式简单粗放。如新冠疫情防控期间，出现了许多社区通过铁皮、门锁等方式简单执行封控要求的情况，深受诟病。（四）技术层面：数据整合共享不够，信息技术价值悬浮技术韧性是韧性社区应急治理的创新动力，可以有效提升社区应急治理的精准化程度和智能化水平。实践中还存在信息技术价值悬浮、支撑作用不强等难点堵点。第一，技术运用不足。信息技术在风险源监测、预警、信息传递、舆情分析等方面的价值悬浮，制约技术治理效用的发挥。第二，终端系统分散，技术赋能效果不佳。社区人员在工作中面对的终端系统过多，重复统计、多头填报问题突出，有效工作时间被严重挤压。第三，技术治理的关键在于数据的交互共享，但当前社区应急治理信息数据采集存在不系统、不完整、不及时等问题，数据质量整体不高，整合共享受到制约，对应急决策的支撑作用不理想。社区居民是社区的主体，居民群体的凝聚力和集体行动力是社区善治的内在动能。但当前我国社区的主体韧性普遍不足，居民缺乏危机情境下的风险应对能力和自我调节能力，难以为社区提供抵御风险的内生动力。第一，居民安全风险意识薄弱，参与社区应急治理意愿不强。社区居民的安全理念和风险意识普遍较低，且随着人口流动性的增强，特别是在一些新兴社区，居民的疏离感不断增加、归属感不断减弱，参与社区应急治理的积极性不高。第二，居民应急知识储备和能力欠缺。在社区应急治理中，绝大多数居民在自救互救和防范减轻灾害方面的知识储备和应急素质明显不足，对突发事件的敏感性和反应能力较差，参与社区救灾减灾等应急治理活动的广度和深度不够。二、耦合：提升社区应急治理韧性是“枫桥经验”的题中之义
“枫桥经验”是我国在社会安全领域形成的宝贵经验，蕴含着“中国之治”的普适性规律，在各地的实践中又不断创造发展，展现出基层社会治理的强大韧性，对提升韧性社区应急治理有着很高的契合度和很强的适用性。第一，在组织层面，“枫桥经验”强调“固本强基”的治理理念，提出了在街道成立应急治理小组、行政“一把手”负责制等强化基层组织的措施；同时，还提出建立应急机构，吸收专业应急救援力量，注重培育社会应急力量，实现突发公共事件时多部门高效联动。这一系列措施借鉴于韧性社区应急治理，可以有效解决社区自治能力不足、社会组织参与渠道不畅等问题。第二，在设施方面，“枫桥经验”提出了严格软硬件设施配置标准；打破行政界线，突发事件发生时有效整合资源、快速开展应急抢险；构建多元化应急物资筹集新模式，加大政府投入的同时，多渠道筹集应急物资等。能够很好地契合并适用于解决韧性社区应急治理在设施方面存在的基础设施薄弱、应急物资短缺等困难。第三，在制度方面，“枫桥经验”坚持明确职责、落实有效管理、完善工作机制等治理原则，探索建设“15分钟应急救援圈”，实现“小风险、快救援、大应急”，按照“六有”标准，建立规范的战备、训练、工作、生活秩序和科学运作的管理制度。可以有效运用于解决韧性社区应急治理制度落地难的问题。第四，在技术方面，“枫桥经验”在社区以“智能连接”平台和“全民数据库”为基础创建“邻里圈”的治理理念和措施，可以很好地适用于解决韧性社区数据整合共享不够、信息技术价值悬浮等梗阻。第五，在主体层面，“枫桥经验”将应急治理纳入社区网格化管理系统，实现应急演练和应急宣传常态化。运用到韧性社区应急治理，可以从根本上提高居民应对安全风险和突发事件的自我调节能力。三、新向度：“枫桥经验”运用于韧性社区应急治理的思路
“枫桥经验”强调在预防风险、处置危机、恢复秩序的治理过程中有序进行社区综合性建设。将新时代下的“枫桥经验”融入社区应急治理，以提升组织韧性、设施韧性、制度韧性、技术韧性、主体韧性为抓手，实现社区应急治理由被动处置向主动预防转变，构建富有韧性的社区应急治理体系。（一）组织层面：提升社区自治能力，畅通社会组织参与渠道第一，党建引领还权赋能，促进社区高效自治。党建引领是“枫桥经验”在基层治理中的根本主题，是实现社区有序高效治理的根本保障，但要注意不能由党组织“大包大揽”，而是要分权赋能，在党组织领导下构建社区综合应急治理体系，明确细化社区党委会、居委会、业主委员会等在应急治理中的职责分工与合作机制，激发社区应急自治能力，风险发生时做到分工明晰、反应迅速、协调联动、高效应对。第二，政府向有限政府转型，培育和吸纳社会组织力量支持。政府要进一步向有限政府转型，促进发挥社会组织的治理优势。一方面，加大对相关社会组织的资金、政策支持力度，培育更多优质的外部组织资源；另一方面，畅通社会组织参与社区应急治理的渠道，明确参与方式和职能边界，通过社区与社会资本共建、购买服务等方式搭建合作平台、创造共治条件。（二）设施层面：配齐应急物资和基础设施，做好日常维护管理第一，加快升级改造，提高应急设施配置标准。一是优化社区应急基础设施空间布局，对新建社区，要提前规划场地，为固定设备等硬性设施和基层公共卫生保障等软性设施预留空间；对老旧社区，要统筹盘活社区内的广场、公园、学校等可用资源，为实现人群疏散、物资集运、隔离治疗等应急功能留出空间。二是摸清基础设施现状，对不符合要求的老旧设施及时升级改造。加强对城市地下空间、地下管道、老旧小区建筑物等的摸排评估，及时掌握基础设施中存在的安全隐患，采用新技术、新材料对老旧设施进行升级改造，补齐应急治理设施短板，提高社区抗风险能力。第二，强化物理环境管理，做好对薄弱点的延伸覆盖。一是定期组织社区应急物理环境巡查，及时清理小区及楼栋走廊通道内的障碍物，规范小区车辆停放，确保应急公共空间、防灾安全通道畅通。二是注重对“无物业、无安保、无封闭”的“三无”小区等薄弱点的延伸覆盖，对消防、防汛等专用设备和电、燃气等设施做好日常维护管理。第三，多渠道保障应急物资储备，畅通应急物资调配机制。一是在政府划拨的基础上，打通居民自筹、物业投入、社会捐赠等应急物资来源渠道，保障物资储备充足。加强物资管理，定期进行盘点、清理和补给。二是盘活用好社会应急资源，织密物资运输服务救助网。加强与政府应急部门的工作衔接，积极对接社会组织，建立物资调配合作机制，突发事件发生时，要确保应急物资能够精准高效调配，生活物资能够保障居民的正常生活需求。（三）制度层面：强化应急治理制度执行，实现全周期应急治理第一，坚持“关口前移”，树立“以防为主，防控结合”的治理理念。社区要增强忧患意识，提高应急治理事前预警能力，将常态化风险隐患精细排查、信息报告预警纳入社区日常工作，从源头上化解重大风险，做到防患于未然。第二，制定多样化应急预案，加强常态化应急演练。一是立足自身实际，制定个性化、多样化的社区应急预案，并对预案进行动态评估调整。二是常态化开展针对火灾、洪涝、地震等灾害的应急演练，协调政府相关应急部门和社区志愿者、居民、社会组织等加强联动。每次演练做好总结评估，及时发现预案和演练中存在的问题，不断完善预案、提升社区应急处突能力。第三，树立“全周期管理”意识，优化社区应急治理流程。以习近平总书记提出的“全周期管理”理念为指导，赋予社区适度自由裁量权，规范预案规划、风险监测、应急状态管理等社区应急治理工作流程。同时，完善考核问责制度，依法依规问责社区应急治理中的渎职、失职行为。（四）技术层面：打造全周期一站式监测预警平台，采好用好应急数据资源第一，以数字通讯技术和智能应用为依托，构建覆盖各阶段的全周期智慧化监测预警平台。对社区安全进行日常动态监测，针对社区易发风险类型，进行常态化技术研判和风险预测。风险发生后及时反馈处置信息，促进韧性社区常态化治理快速恢复。第二，融合现有平台，实现一站式监测预警。将现有的地震、洪涝等监测系统进行融合，逐步打造一站式监测预警平台，将使用权限向社区适当延伸，结合综治平台和社区网络，实现一个平台对整个社区安全风险的实时高效监测预警。第三，优化应急数据采集，推进数据整合共享。收集社区应急人员、设施、物资等信息数据，整合社区居民基础数据、网格化管理数据、综治数据等，打破信息壁垒，加强不同区域和部门之间信息数据的融合、共享，构建通畅高效的应急信息数据共享体系。（五）主体层面：培育社区共同体意识，提升居民应急处置能力第一，多渠道宣传引导，增强社区共同体意识。通过微信群、科普手册、宣传栏、社区文体活动等加强宣传引导，培育居民的风险防范意识和对社区的认同感、归属感，激发居民以社区群体成员的身份参与社区应急治理的主动意识和行动自觉。第二，开展知识技能培训，提升居民风险应对能力。构建常态化的社区风险防控知识、技能培训机制，定期举办应急知识讲座，组织应急演练。有效整合社区骨干力量，组建一支由社区人员、物业人员、社区医生、志愿者、居民等组成的社区应急治理队伍。以小区为单位进行常态化的全要素、全场景应急演练，吸引更多居民参与其中，通过实操演练提升居民的应急处置能力。西北政法大学义乌研究院横向课题《“六查六管”的“义乌经验”》●来源：中国应急管理杂志2023年第十期，原标题《“枫桥经验”：提升韧性社区应急治理的新向度》编辑：冯双剑