建立大安全大应急框架是国家公共安全治理领域改革发展的重大任务，是推进我国应急管理体系和能力现代化的重要指引。本文从全面把握建立大安全大应急框架的深刻意涵、以统一思想凝聚大安全大应急的精神力量、以统一领导凝聚大安全大应急的政治力量、以统一指挥凝聚大安全大应急的执行力量四个方面探讨建立大安全大应急框架的路径，具有重要的实践意义。
当前我国公共安全治理体系亟待进一步整合。各类治理机制大多分门别类设立，各专项安全应急决策议事协调机构之间、各应急指挥部之间、地方政府与消防力量之间有待相互打通和进一步协同；各方面应急力量大都各自组建，消防救援队伍与专业救援队伍和志愿者队伍之间、政府应急力量与社会应急力量之间的共训共练、合作救援有待加强；各类安全应急社区建设项目与安全应急科普宣教活动往往随各行业领域分头推进，安全应急领域的共建共治共享新格局建设有待整合力量。面对繁重复杂的防范化解重大安全风险任务，在已取得的成绩基础上进一步探讨建立大安全大应急框架的战略要求与实践路径十分紧要。
自党的二十大提出“建立大安全大应急框架”以来，各方面认真学习领会其思想意涵，积极探索其实现路径，取得不少积极成果，但也存在着诸多认识上的不一致。有的从党中央战略要求出发，认为建立大安全大应急框架要坚持总体国家安全观、以建设更高水平的平安中国等为目标；有的从应急管理体制机制基本特征出发，认为建立大安全大应急框架就是总体上建立包含各领域公共安全风险治理在内的大体制机制框架，即构建能够统筹应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的体制机制，具体方案有设立党委领导的应急管理委员会、公共安全委员会等；有的从目的—手段的语义逻辑出发，认为建立大安全大应急框架的目的是统筹维护各领域安全的大安全局面，手段是建立涵盖各类公共安全风险治理的大应急管理体系；有的从前端管理—后端管理的语义逻辑出发，认为大安全是维护安全状态的管理，要完善公共安全风险治理，大应急是应对突发事件的管理，要完善应急准备、监测预警、处置救援、恢复重建全过程的管理。从系统观念的世界观方法论出发并借鉴上述观点，可以认为大安全大应急框架有如下三个层面的意涵：从表层看，公共安全治理的大安全大应急框架是一个整合性管理体系，这个体系要打通各类安全风险分门别类的风险应对系统、各类应急力量界限分明的能力建设系统、各类应急资源分头发力的基层动员系统；从深层看，公共安全治理的大安全大应急框架有一个引领性动力体系，这个体系是中国共产党的引领战略方向、动员政治力量、领导事件应对的应急领导力量；贯穿于党的领导动力体系和安全应急管理体系之中的是公共安全治理的思想理念体系，这个体系对建立大安全大应急框架的战略方向、战略布局、战略保障作出界定，赋予动力体系与管理体系以精神之源。因此，建立大安全大应急框架就要在理念层面推进统一思想、在政治层面推进统一领导、在业务层面推进统一指挥。
建立大安全大应急框架作为党中央推进国家安全治理现代化和提高公共安全治理水平的战略性部署，其中蕴含着深刻的战略理念。以总体国家安全观为指导，结合习近平总书记关于公共安全与应急管理的重要论述，可以把大安全大应急的战略理念理解为三大方面、十二个坚持：战略方向上，一是深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党中央对公共安全事业的集中统一领导；二是充分发挥中国特色社会主义制度优势，坚持走中国特色公共安全道路；三是弘扬生命至上、安全第一的思想，坚持以人民安全为宗旨。战略布局上，一是以安全发展为目标引领，坚持统筹发展和安全；二是深刻领悟维护公共安全的政治意义，坚持以政治安全为根本；三是从应对单一灾害向综合减灾转变，坚持统筹各领域公共安全；四是牢固树立底线思维和极限思维，坚持着力防范化解重大公共安全风险；五是服务于建设普遍安全的世界，坚持推进国际共同公共安全。战略保障上，一是发挥党组织战斗堡垒作用，坚持党建引领公共安全事业发展；二是推进依法应急、科学应急、智慧应急，坚持推进公共安全治理体系和能力现代化；三是着力提升各级干部防范化解安全风险本领，坚持推进公共安全干部队伍建设；四是依靠人民群众维护公共安全，坚持公共安全共建共治共享。过去十年，我国公共安全治理进入新时代，党领导人民推进自然灾害防治重大项目建设，极大提升了灾害应对能力；狠抓安全生产风险专项整治行动，大大降低了事故灾难死亡人数；持续完善公共卫生体系，提高了人民健康安全与生物安全水平；社会治安持续向好，中国成为世界上最为安全的国家之一。这些实践成果表明，全国上下应当以大安全大应急战略理念来统一认识、凝聚力量。大安全大应急战略理念要转化为现实力量需要在学习、改进、宣教各个层面加以落实。在学习层面，要针对当前思想认识上的不足，把理论学习作为提高认识和能力的基础。各级党委政府要以高度的政治责任感把学习总体国家安全观和习近平总书记关于公共安全的重要论述作为重要学习任务，通过学习提高做好公共安全工作的政治站位，着力提高防范化解重大安全风险的意识和责任心。应急管理等负有重要公共安全治理责任的部门和机构要站在战略全局高度，着力学习领会习近平总书记关于本领域的重要论述，通过学习树立大局意识，提高政治素质，明确工作职责与工作重点。基层党政机关在学习过程中要着重领会坚持人民至上、生命至上，坚持安全第一、预防为主的重大意义，通过学习提升应对安全风险与突发事件的意识和能力。在改进层面，把现实问题研究改进作为提高认识和能力的关键抓手。有关方面要以大安全大应急战略理念为指引，认真研究防范化解重大安全风险中的重大问题，以系统观念防范系统性风险，着力从制度上解决体系性问题。突发事件发生后，各责任方和相关方要认真复盘，找准问题根源，切实推进解决从根本上消除隐患、从根本上解决问题的思想根源问题。在宣教层面，要把安全知识教育与安全应急理念教育相结合，持续夯实大安全大应急战略理念的社会认识基础。在各类安全应急知识进基层教育活动中，把新时代公共安全理论教育与防范公共安全风险、提高安全素质能力教育相结合，使大安全大应急成为全社会普遍认同的理念。
“坚持党对国家安全的绝对领导”是包括公共安全在内的国家安全事业的首要原则。建立大安全大应急框架的领导保障也必然是坚持党对公共安全事业的统一领导。这一领导体现在以下方面：党中央的集中统一领导。党中央对全国公共安全治理实行集中统一领导，总的体现为以总体国家安全观为引领、对公共安全改革与发展事业的总体领导；常态下体现为对防范重大风险的领导，如自然灾害防治九项工程的决策与推进；非常态下体现为党中央对特别重大公共安全事件的统一领导、统一部署，如我国新冠肺炎疫情防控工作。各级党委在职权范围内的统一领导。各级党委通过各级政府及相关决策议事协调机构全面落实党中央、上级党组织对公共安全治理的决策部署，必要时作为顶格响应，具体组织指挥处置重大公共安全突发事件。相关部门、单位的党组织具体领导落实建立大安全大应急框架的战略部署，推动改革完善公共安全治理体系，支撑保障重大突发事件应急处置。基层党组织发挥统筹维护基层公共安全的责任。基层党组织是整合基层各方力量、动员广大人民群众维护公共安全的引领性、整合性、协调性力量。地方基层党组织是领导与整合属地安全应急力量的中枢，基层社会组织、企事业单位党组织是在本层级本机构内推动安全应急工作的领导中心。十年来，党领导人民防范化解自然灾害、安全生产、公共卫生安全、社会安全领域重大风险，推进公共安全治理体系能力现代，发挥基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范，取得了历史性成绩。面向未来，切实进一步加强党对公共安全事业的统一领导，是建立大安全大应急框架的根本政治保障。贯彻落实党中央关于建立大安全大应急框架的战略部署，需要各级党委、应急管理等主要部门党委、基层党组织在不同层面发挥统一领导作用。各级党委发挥落实大安全大应急框架战略部署的主导作用。习近平总书记指出，“各级党委和政府要切实担负起‘促一方发展、保一方平安’的政治责任，严格落实责任制”。各级党委落实大安全大应急领导责任主要包括：一是推动本地区公共安全治理作出统筹规划、统筹推进，并监督实施；二是统筹通过地方政府，以及安委会、应急委等决策议事协调机构发挥统一领导作用；三是在组织层面培养配备管理好公共安全队伍干部；四是在必要时发挥统一指挥突发事件应对工作和动员基层党组织与党员发挥应急处突突击队的作用。应急管理等部门党委（党组）发挥对本单位、本系统的领导作用。一是发挥落实党的公共安全与应急管理方针政策的领导作用，及时落实党关于推进应急管理体系和能力现代化的各项方针政策；二是发挥建设好具有高超政治业务素质的干部队伍作用，把干部队伍建设成为对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的队伍；三是自觉把应急管理置于统筹发展和安全、国家安全治理、社会稳定治理等工作统一部署之中，促使各项任务相互融合；四是实行党政机关与党政工作相互融合，以便降低组织成本，更好地发挥领导作用；五是以党建联建等方式推进应急管理部门党组织与相关部门党组织、被监管企业党组织等的协同联动，达到以党建促业务的目的。在乡镇基层，发挥党统一领导指挥公共安全工作的作用。在乡镇一级，乡镇党委（及其领导的平安建设领导小组）应承担起总体公共安全治理和各类突发事件应急指挥的领导职能；在村社一级，党组织通过基层治理联席会议、平安建设工作小组、应急处突指挥组等机制发挥领导作用；在网格一级，网格党支部（党小组）为平安网格工作领导小组，党建指导员、网格民警、网格员、骨干居民等为骨干成员，平时履行平安建设职责，突发事件发生后履行本网格基层第一响应人职责。各类企事业单位基层党组织发挥安全事务的领导核心作用。总任务是在领导业务工作过程中认真落实上级党委的安全应急方针政策。要着力把党建工作与公共安全治理工作相融合，以党建促安全治理。在思想上，把党员理想信念教育与人民至上生命至上的教育相融合；在认知上，把党的理论教育与安全应急知识理论教育相融合；在技能上，把广大党员培养成为义务安全宣传员、义务风险监督员等。
公共安全治理中的统一指挥体现为各级政府在党的统一领导下，统一负责公共安全各项事务和突发事件应对各环节各领域工作。具体包括：统一组织运行公共安全治理与应急管理体系，统一组织落实各项应急准备和能力建设工作，统一指挥突发事件应急处置。落实统一指挥是我国公共安全治理的应有之义，也是应急管理体制机制改革的方向。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》规定我国应急管理体制实行“统一领导”，其中包含行政机关的统一指挥。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求建立“统一领导、权责一致、权威高效”的国家应急能力体系，这也包含了政府对应急力量的统一指挥。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》更是要求推动形成以统一指挥为首的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。我国历次应对各类灾害的成功实践与落实统一指挥原则直接相关，而突发事件应对中的不足则与没有很好落实这一原则直接相关。可以说，没有统一指挥，大安全大应急框架就不可能真正落到实处。公共安全治理的统一指挥既是各级政府职责，也要靠有关部门和基层组织的支持。近年来，全国上下在落实统一指挥上出现不少有效做法。例如，应急管理部应急指挥中心加挂国家消防救援局指挥中心牌子；一些地方明确由政府主要负责人担任各专项指挥部指挥长，或者成立由政府主要负责人任总指挥的地方自然灾害应急总指挥部。归纳各地经验做法，公共安全治理的统一指挥可通过如下层面落实：切实落实各级政府的统一指挥职责。在党委领导下，政府要统一统筹做好安委会、应急委、减灾委等工作。落实各级政府应急总指挥部机制，可以明确由政府主要负责人任各类突发事件的应急总指挥，分管负责人可作为副总指挥负责有关专项指挥部工作。参照应急管理部与国家消防救援局整合应急指挥的做法，各级地方政府可进一步将国家消防救援队伍指挥机制整合到政府应急指挥体系中。二是完善专常兼备的公共安全治理体制。各级政府办公厅（室）要发挥包括维护公共安全在内的政府运行总枢纽作用，其总值班室要主动搜集监控风险信息，及时研判安全风险形势，做好政府维护公共安全的参谋助手。应急管理、公安等综合性公共安全治理部门要主动承担好常设部门的职责，“发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好‘防’和‘救’的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。”三是在乡镇基层，要完善公共安全治理体系，并整合各有关部门力量。在乡镇级可设立应急管理中心，负责公共安全的综合管理工作。力量较强的乡镇独立设立该部门，力量薄弱的乡镇可与综治中心合署办公或由武装部承担其职责。可组建公共安全治理综合协调、抢险救援、社会稳定、群众安置、宣传报道等职能工作组。以这些职能工作组为牵引，整合乡镇自身力量、驻在机构与人员、支援力量、社会力量等，建设乡镇综合应急处突救援队。在村社和网格层级，以村社为单位，整合村社本级和网格治理层级的相关人员组建村社第一响应队。通过组织开展规范化培训，持续提升其维护村社公共安全、社会稳定与应急处突能力。要在鼓励社会力量参与安全应急工作的同时，加强对其专业资格认定、日常运行监督、能力建设服务等工作，将其纳入政府的统一指挥范畴。●来源：中国应急管理杂志2023年第十一期，原标题《建立大安全大应急框架的实践路径探析》编辑：冯双剑