摘要：预防型公共安全治理模式的提出，对安全生产治理的责任主体提出了新的要求。传统上的安全生产责任主体，尤其是属地政府和监管部门往往处于风险管理各阶段的末端，不利于遏制生产安全事故的发生。借助信息与通信技术的牵引，包括属地政府、应急管理部门、行业主管部门、保险公司、第三方专业机构等主体参与到风险管理的前端，落实“三管三必须”，助力专业化的风险分级管控和隐患排查治理，推进企业风险管理流程再造，实现安全生产责任前置。党的二十大报告提出，要“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。风险隐患排查整治是构建预防型公共安全治理模式的关键所在，但风险隐患排查整治是一项专业技术活动，通常需要多方参与，共同完成。由于单个中小型企业的能力有限，既无技术能力担起排查整治风险隐患的专业行动，也无行业影响力负起排查整治风险隐患的组织行动。于是它们通常不会主动排查风险隐患，而是将事故灾难风险转移给政府和保险公司，由其来承载大量事故灾难的善后兜底责任。因此，如何使单个中小型企业也能承担起风险隐患排查整治责任，一直是制度设计中的重要理论问题，也是落实双重预防体系建设的实践问题。基于此，本文尝试提出通过技术牵引实现生产企业、应急管理部门、行业主管部门、地方政府和保险公司的生产安全责任前置，推动风险隐患排查整治落地落实。
贵州省黔东南苗族侗族自治州的一家刺绣生产企业，根据安全和效率的考量，标准化升级改造生产车间。（卢忠南 摄）
一、风险隐患排查整治呼唤安全生产责任前置
风险隐患排查整治是企业安全生产主体责任的重要内容，也是企业落实风险管理工作的重要行动。实践中，由于专业性欠缺和动机不足，企业有效开展风险隐患排查整治工作的效果并不理想。同时，中小型企业数量多，政府及其职能部门、应急管理部门也缺少高效的方法监管企业开展风险隐患排查整治工作。因此，落实风险隐患排查整治呼唤安全生产责任前置。（一）风险隐患排查整治是安全生产责任前置相比于传统上生产安全事故发生后的应急处突，风险隐患排查整治是企业落实安全生产主体责任、进行风险管理的行动前置。实践中，风险管理有着多种流程安排，概而言之，主要包括风险发现、风险削减、风险终止三个环节。风险管理责任以主体责任的形式赋予企业，政府和保险公司主要负责善后兜底。风险隐患排查整治则是“防患于未然”，提前发现风险和隐患，并及时进行削减和终止，防止风险隐患发展成为安全事故。因此，风险隐患排查整治不仅是企业开展风险管理工作的行动前置，也是企业安全生产主体责任的前置。同时，根据“三管三必须”原则，政府的行业主管部门和应急管理部门负有对企业的行业监管责任和综合监管责任，因此，政府行业主管部门和应急管理部门对企业开展风险隐患排查整治的监管责任也应随之前置。在这种意义上，风险隐患排查整治也是安全生产责任前置。（二）履行风险隐患排查整治责任面临的困难企业作为履行风险隐患排查整治责任的主体，主要面临着专业性欠缺和动机不足两个方面的问题。首先，风险隐患排查整治是一项专业性工作，不仅包括风险辨识、风险评价、风险分级、风险控制等环节，还包括隐患排查和隐患治理等行动过程。实践中，中小型企业的专业能力有限，既无技术能力担起排查整治风险隐患的专业行动，也无行业影响力负起排查整治风险隐患的组织行动。当前不少中小型企业进行风险隐患排查整治采取的方法大多是现场观察与询问等，依靠的工具大多停留在纸质媒介或者初级的信息系统，对风险隐患信息的专业化利用水平不高。其次，中小型企业出于低成本高收益的动机，往往更加关注企业的生产经营效益，习惯于将资金和精力投放在生产设施、设备和技术改造上，尤其在遇到成本上升和效益下滑的情况下，更容易忽视风险管理工作，履行风险隐患排查整治的动机不足。总体来看，企业履责困难呼唤新的方案，推动风险隐患排查整治责任的落实。（三）安全生产监管责任前置是排查整治的保障现实中，大多数重特大生产安全事故的发生往往与企业主体责任落实不到位有关，政府行业主管部门和应急管理部门的监管责任也往往处于缺位状态，导致企业风险隐患排查整治缺失或流于形式，最终酿成生产安全事故。因此，压紧压实政府部门的安全生产监管责任，成为推动企业落实风险隐患排查整治的重要保障。但是，企业尤其是中小型企业往往相对缺少安全投入的动机且风险隐患排查能力有限，第三方专业机构往往受聘于企业，所提供的第三方风险评估报告等信息也往往会被企业“束之高阁”。同时，政府的行业主管部门无法做到对管辖范围内的生产经营单位实行全覆盖监管，并存在监管专业性不足、监管工具和方法落后等问题；应急管理部门面临着如何界定综合监管责任的实践难题，并还要承担传统化工等行业的安全监管工作，面临着较大的监管压力。因此，解决当前政府相关部门面临的监管难题，保障企业落实风险隐患排查整治，需要新的方案。
二、安全生产责任前置需要信息与通信技术牵引赋能
传统上提到数字化技术之于安全生产，往往会与“机械化换人、自动化减人、智能化少人”的本质安全方案相联系，而技术牵引安全生产责任前置方案的本质，则是将原本处于风险管理末端环节的治理主体，通过接入信息技术平台，赋能企业开展风险隐患排查与整治，实现对风险隐患信息的闭环管理，压紧压实各方安全责任，实现“两个切实”。（一）技术牵引风险隐患排查整治的方案分析发现，当前企业和政府监管部门在落实风险隐患排查整治中均面临着一系列难题。基于此，本文提出技术牵引风险隐患排查整治的方案，即通过推进风险隐患排查专业化以及加强数字技术对安全生产监管工作的牵引，从而将各方的精力集中到风险发现、风险削减和风险终止的风险管理前端环节，构建责任前置的工作制度，更好地推动企业落实风险隐患排查整治。一方面，通过第三方专业机构更深入地参与风险隐患排查活动，更为准确地发现风险隐患信息，并上传至信息共享技术平台，从而为企业整治风险隐患提供专业知识支持；另一方面，通过工业互联网建设，让信息和数字技术自动地发现风险和排查隐患，然后再上传至信息共享技术平台，从而为企业开展风险管理提供信息来源。与此同时，政府通过政策和资金供给等方式，支持信息技术平台和第三方专业机构参与风险隐患排查；保险公司为信息技术平台和第三方专业机构的工作提供资金支持，信息技术平台将风险隐患信息共享给政府和保险公司。地方政府牵头设计上述制度和推广技术应用，引导事故善后兜底方政府监管部门和第三方专业机构的责任前置，提升中小型企业落实风险隐患排查整治的质量和意愿。（二）技术牵引风险隐患信息的闭环管理在技术牵引下，能够实现风险隐患信息的闭环管理。首先，企业基于工业互联网建设可以将相关风险隐患信息经由技术平台共享给政府、保险公司和第三方专业机构。其中，政府可以通过技术平台获取企业安全生产的重点问题，有针对性地开展监管执法行动，提高风险管理效率；保险公司基于企业风险隐患实时数据和信息对企业安全管理水平作出判断，并通过调节保费费率，倒逼风险隐患排查整治效果较差的企业落实责任；第三方专业机构则可以基于技术平台和工业互联网开展风险隐患排查活动，为企业开展风险隐患整治提供信息支持。在风险管理各主体之间，政府为第三方专业机构参与风险隐患排查提供政策支持和资金补贴，保险公司也为第三方专业机构提供资金支持，从而增强第三方专业机构排查工作的独立性。从本质上来看，技术平台的建设改善了治理主体间的信息不对称状况，改变了以往“企业风险隐患排查疏漏—政府监管部门行政执法—园区和企业被动开展风险管理工作”的负反馈治理循环，培育出“企业做好风险隐患排查整治—保险公司根据共享数据决定保费变更—企业风险管理工作积极性提升”的正反馈治理循环。通过技术牵引赋能，包括政府监管部门、第三方专业机构、保险公司等行动主体均参与到风险隐患排查整治的前端环节，提高了风险隐患排查和整改的质量，提升了治理主体发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平。（三）技术牵引安全生产监管的责任前置经过分析可以发现，技术牵引安全生产责任前置，是基于技术平台的多个治理主体的行动前置和协同共治，其中政府监管部门也借助技术平台参与到了企业风险隐患排查整治的前端环节。那么，在技术牵引责任前置方案中，政府的行业主管部门与应急管理部门如何落实行业监管责任与综合监管责任呢？首先，整体机制的系统设计需要在安委会协调框架下，由应急管理部门发起和推动；其中，技术平台由技术公司负责建设和日常运作，经费来源于地方政府、管行业的政府职能部门、生产企业和保险公司；同时，行业主管部门、生产企业、安全监管部门与保险公司共同聘请第三方专业机构开展风险隐患排查整治，风险隐患及其排查整治的信息在平台依据一定权限共享；最后，平台技术公司负责信息管理，应急管理部门负责风险隐患整治闭环管理。纵观整个机制设计方案，技术平台实际上是为行业主管部门和应急管理部门提供了一个针对性开展风险隐患排查整治的渠道，技术平台的信息共享打破了传统上风险隐患信息在不同责任主体间不对称的问题，行业主管部门可以通过技术平台实时掌握管辖范围内企业的风险管理水平，更加精准地进行风险隐患排查整治，减少传统上因抽查、漏查导致的重大风险隐患。应急管理部门可以有针对性地进行督察，预防重特大事故的发生。通过以上机制设计，有助于发挥应急管理部门的综合优势和行业主管部门的专业优势，衔接好各环节的责任链条，推动形成齐抓共管、协同高效的应急管理工作格局。2023年11月21日，安徽淮北矿业集团临涣焦化公司对排查出的隐患进行现场检修施工。（魏玉东 摄）
三、技术牵引安全生产责任前置的形态与路径
实现安全生产责任前置并非仅依靠技术牵引就能实现，而是要通过风险隐患排查专业化和技术牵引赋能来共同发挥作用。信息化和数字化技术发展经历了多次技术迭代，同时，企业风险隐患排查专业化水平也一直在提升。综合来看，技术牵引安全生产责任前置也形成了不断发展的不同形态和路径。
（一）技术升级迭代与风险隐患闭环管理形态变迁信息化和数字化技术发展经历了语音技术（电话）、影像技术（图片）、数字技术（数字孪生体）和仿真技术（智能体）等的发展。在这些技术迭代的过程中大量功能也得到了继承和发展，从最初的纸质媒介，到信息共享技术平台的搭建和工业互联网的建成，技术牵引的力度在不断增强。同时，从风险隐患排查专业化角度来看，安全生产风险隐患排查的责任主体从最初由企业设置安全员，到企业聘请第三方专业机构提供相关风险隐患专业报告，风险隐患排查的专业化一直是在不断提升。在此基础上，技术牵引安全生产责任前置主要经历了四种形态，即职责化风险管理、专业化风险管理、信息化风险管理、智能化风险管理。在信息与通信技术发展的早期，技术牵引政府参与企业风险管理的作用并不大，政府监管部门更多是到企业检查纸质安全记录的台账完备与否。在这一阶段，企业内部的风险管理以安全员制度为主，企业设立安全员，并赋予其风险管控和隐患排查的工作职责，形成职责化风险管理形态。随着技术牵引政府参与企业风险管理的作用增大，且风险隐患排查的主体已不仅限于企业安全员，政府安全监管部门和第三方专业机构也参与到了风险管理工作中。其中，第三方专业机构凭借其风险隐患排查专业知识的优势，由此参与到企业风险管理工作中。同时，企业也不断完善和优化自身的安全员制度。由此，形成了专业化风险管理形态。在信息技术平台建成后，实现了政府、保险公司、企业、第三方专业机构多主体参与到风险隐患排查整治中，由第三方专业机构参与风险隐患排查，发现风险隐患信息并上传至信息共享技术平台，同时这些信息也能够被政府和保险公司掌握和获取，数据的传递不再仅限于纸质媒介，也有图片、视频等媒介，由此也形成了信息化风险管理形态。随着工业互联网建设进度加快，大量企业的数字孪生体在信息共享技术平台上线，不同类型的风险隐患监测系统也建立起来，开始精准识别风险隐患，并对接“企业数字大脑”，形成“智能化风险隐患排查系统”。第三方专业机构便可以在线上开展风险隐患排查，实时掌握风险的动态变化情况，从只能依靠到现场开展风险隐患排查中解放出来，从而有更多精力和资源来研究风险变化规律，提升风险隐患排查的专业化水平。至此，理想化的风险管理形态初见端倪，即智能化风险管理形态。（二）技术牵引企业安全生产前置责任的基础与前提条件风险隐患排查专业化和技术牵引力度强劲化，是实现安全生产责任前置的两个重要前提。但信息与通信技术和新发展的数字技术作为一项新兴事物应用于多元主体开展的风险隐患排查整治，需要一系列的技术基础和前提条件。第一，对中小型企业来说，进入工业互联网时代需要增加较大的成本投入。若要安装一系列传感器和监测系统需要较大的资金投入，对其资金状况可能造成较大负担。对大型企业来说，虽有足够的资金支撑来完成工业互联网建设，但其是否愿意将企业的风险隐患信息共享给信息共享技术平台以及地方政府是否有权要求大型企业对接，这是实践中的一大难题。此外，大型生产企业已建成的信息平台在与政府平台的对接过程中，还需要解决技术上的兼容性问题。第二，不同行业和领域的企业安全生产与运营风险映射至数字虚拟平台并转化为格式统一的数据，存在较大的融合难度。一方面，企业安全生产的“人、机、料、法、环”全风险要素在转换为统一格式的数据方面有难度。另一方面，生产安全涉及多行业多领域，各个主体之间在通过信息共享技术平台实现信息交换交互和数据联通共享方面，还需要打通技术壁垒和现实制度的制约。第三，在技术牵引责任前置的机制设计中，保险公司可以通过调节保费费率，倒逼风险隐患排查整治效果较差的企业落实责任。但是，现阶段专业化安全生产保险服务所需的各种条件不充分，保险公司通过安责险参与风险隐患排查整治需要建立掌握法律、保险、安全生产等专业知识的复合型人才队伍，然而当前此类人才仍然较为匮乏，与之相应的教育培养体系也尚不成熟。同时，提供安责险的第三方社会化服务的主体条件在全国各地存在较大差异。因此，在现阶段，改善保险公司的专业化服务还需要进行业务模式创新和人才培养。（三）技术牵引生产安全监管责任前置的路径与方法基于现阶段技术发展水平和安全生产责任机制，当前推进技术牵引安全生产责任前置可以从以下三个方面重点推进。一是深化“工业互联网+安全生产”，为责任前置提供数字基础设施。2020年10月，工业和信息化部和应急管理部印发了关于《“工业互联网+安全生产”行动计划（2021—2023年）》的通知，指出要建设“工业互联网+安全生产”新型基础设施，培育安全生产新能力，深化工业互联网和安全生产的融合应用，建立起相应的支撑体系。这实际上为地方有序开展工业互联网建设提供了政策遵循，也是未来数字化安全生产的必经之路。接下来，也需要继续推进“工业互联网+安全生产”融合应用，为技术牵引责任前置提供现实基础。二是创新“双防体系”建设，“技术+制度”推进责任前置的先行先试。实现“技术牵引”责任前置，不仅需要数字基础设施的建设和信息技术的发展，同样需要治理理念的更新和制度层面的创新。风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，又称“双防体系”或“双重预防机制”，是探索安全生产责任前置的重要制度创新。2015年底，习近平总书记首次提出了对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系。随后在2016年，国务院安委会办公室发布的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》明确提出，要着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。从现阶段“双防体系”的建设效果来看，虽然在一定程度上减少了安全隐患，但采取的方法与工具大多依靠纸质媒介或者初级的信息系统，与其他治理主体的信息共享水平较低。新兴数字技术的发展和工业互联网的建设，有助于赋能“双防体系”建设进一步优化升级，同时依托“双防体系”，技术牵引责任前置在制度层面能够得到有效落实，最终通过“技术+制度”共同推进责任前置。三是依托多元化市场机制，鼓励保险公司探索多样化安全保险业务。市场是配置资源的高效率机制，保险公司作为多元化的市场主体之一，可以通过安责险业务，参与企业的风险隐患排查治理。在现阶段，改善安责险的专业化服务还需要进行业务模式的创新，鼓励保险公司积极探索多样化的安全保险项目，与第三方专业机构，如安全生产协会、科技公司等主体，开发符合地方实际情况的保险业务模式。通过以上举措，做好安全风险源头防控、常态管控、监测预警、工程治理，有助于塑造有利于发展的安全环境。图为顺毅宜昌化工有限公司管式反应器主体，新工艺新技术提升了企业本质安全水平。（刘赞 摄）总之，信息与通信技术的迭代升级，尤其是人工智能、数字孪生技术等新兴技术的蓬勃发展，正在改变着企业传统的生产与经营的过程，也正在变革着公共安全治理模式。随着工业互联网与“企业大脑”技术日益成熟，应用数字技术牵引安全生产责任前置将是未来发展的趋势。>>点击查看作者系列文章第一篇：《安全生产责任前置的多重逻辑》