保险助推安全生产责任前置的路径创新

摘要

安全生产治理向事前预防转型是当下乃至未来一个十分重要的理论和实践命题，保险是安全生产治理转型的重要政策工具。安全生产责任保险通过连接安全监管部门、行业主管部门、地方政府、生产企业、保险公司等主体共同参与风险隐患排查，落实安全生产责任，发挥了风险防控和经济补偿的功能，从而减轻工人遭遇人身伤亡风险和企业财产损失的可能，真正落实人民至上、生命至上的治理理念。保险功能转型和保险业务发展、风险隐患信息平台的共建，持续推动安全生产效能提升，为安全生产责任前置提供了方案创新。

坚持人民至上、生命至上是实现中国应急管理现代化的核心价值取向。作为应急管理现代化的重要组成部分，安全生产一端连着企业大家庭，一端连着员工小家庭，是落实人民至上、生命至上的关键领域。保险作为安全生产治理的有力工具，其前端服务旨在帮助保护人民生命财产安全，后端服务的主要功能在于减少保险人及家庭受益人的损失。在推动中国应急管理现代化进程中，只有把企业员工的生命财产安全放在第一位，以保险推动安全生产责任前置，强化源头治理和预防预见性治理，及时发现和消除生产场域中的风险隐患，将风险隐患解决在孕育萌芽之时，推动安全生产责任制落到实处，细化各级政府领导责任、相关部门监管责任、企业主体责任，才能切实避免安全生产事故以及次生事故的发生，有效提升安全生产治理效能。

一、风险隐患排查是共同责任

党的二十大报告提出，要坚持安全第一、预防为主的原则，稳步推动公共安全治理模式向事前预防转型，加强安全生产风险专项整治，对重点行业、重点领域进行安全监管，提高公共安全治理水平。安全生产是公共安全的重要组成部分，有效治理安全生产风险隐患，推动生产领域公共安全治理向事前预防转型是当下乃至未来的重大理论与实践命题，风险隐患的治理是共同的安全生产责任，需要企业、安全监管部门、行业主管部门、地方政府和保险公司共同参与。

根据《中华人民共和国安全生产法》规定，安全生产工作实行“三管三必须”原则，安全监管责任分为应急管理部门的综合监管责任和包含应急管理部门在内的有关职能部门的行业主管责任。应急管理部门对安全生产实行综合监管，业务主管部门对各主管行业实行行业监管，以分类分级监督管理为要求，按照职责对企业的安全生产状况进行监督检查，以事故多发行业领域、高风险点位等为重点，严格监管执法，发现事故隐患，及时妥善处理。县级以上的政府按照业务相近的原则确定监管部门，防止出现管理主体有管理的责任，但没有主体履职的现象。而风险隐患排查是一项专业性较强的工作，对于承担综合监管责任的应急管理部门和管行业的职能部门来说，如何对重大危险源和重大事故隐患进行全面勘察、科学评估和有效监管是安全生产过程中面临的专业难题。在统筹发展与安全的逻辑下，地方政府在治理议程中将安全生产议题的优先级予以提高，投入更多资源。但对属地政府而言，如何有效地对风险隐患排查整治进行闭环管理仍面临重大挑战。

生产企业作为安全治理措施的汇集点，对本单位的安全生产全面负责，理应按照政府引导建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，及时发现并消除事故隐患，狠抓事前风险隐患排查。但由于生产企业风险隐患排查的专业能力有限，且未能充分认识和合理考量安全生产责任机制构建的短期投入成本与长期安全效应，容易出现侥幸心理和损失依赖心理，导致企业安全生产责任意识缺乏，对风险隐患缺乏敏感意识和主动防范动力，甚至部分企业为降低生产成本而想方设法逃避监管，致使政府部门难以做到对生产企业的有效监管，保险部门也会面临企业骗保的道德风险。

保险公司在风险隐患排查中，应根据生产企业所在行业的特点、风险分布情况、生产规模、员工状况、安全管理基础以及企业实际，合理制定工作方案，委托第三方技术服务机构提供相关服务，对排查的问题和隐患如实记录，协助企业做好隐患整改闭环管理。对于存在重大隐患仍拒不整改的企业，应当按照规定报告当地应急管理部门和行业主管部门，由其持续跟踪和督促企业风险隐患的防控整改落实。然而，保险公司在提供服务的过程中，基于保险机构的保险业务本质，会出现风险隐患排查服务意识缺位的情况。同时，由于事故的发生属于具有概率性质的或然性事件，若投保企业一旦发生事故，后期必须缴纳更多保费，也会使保险公司形成侥幸心理，出现服务动力不足的现象。

为提升风险隐患治理的有效性，应急管理部门致力于推行安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系。在推广过程中，一些地方政府探索应急管理部门和保险公司合作参与风险隐患排查的工作机制，主动承担起风险管理责任，而非囿限于事后监管和赔偿等责任，形成安全生产责任前置模式。安全生产责任前置的实质是将安全生产参与方在风险管理流程中的事中、事后的履责环节前移到事前的风险隐患排查环节，使企业的风险隐患排查形成“发现—整改—削减”的闭环管理逻辑，以责任前置改变政府和保险公司仅限于善后兜底的现状与困境，有效防止各类安全生产事故的发生。

安全生产责任前置的目的是推动风险隐患排查，合力促进企业落实风险隐患排查整治责任，增强风险隐患防控效果，保证安全生产责任前置的推动落地。为此，需把握以下基本要求：第一，风险隐患排查整治是一项专业性很强的工作，需要有专业知识和实践经验的理论专家和实务工作者共同参与，积极发挥安全生产协会、保险经纪公司等第三方专业力量作用。同时，在风险隐患排查整治的过程中，尽管企业自主管理、行业监管、专业监管的总体目标一致，但是三者之间仍不免存在壁垒、断层、交叉、重叠等问题，所以必须打通企业、行业、专业三方责任交织联结的“关节”，才能形成治理合力。第二，推动风险隐患排查整治是条线职能部门的任务，也是属地政府的职责，安全监管需要多部门协同。特别是随着现代经济的发展，跨行业、跨领域、跨地域的经济社会组织越来越多，新的风险隐患不断叠加积累，不能孤立地谈安全、机械地谈分工。为适应形势变化，基本方法就是建立部门间的信息共享联动机制，行业主管部门牵头建立本部门与其他相关部门、地方政府之间的安全生产监管信息共享和业务联动机制，依照法律法规与多方协议互传信息、共享资源。第三，排查整治风险隐患是一个耗时长的周期性工作，需要闭环管理。通过多方检查、监管纠错、持续完善，采用策划、实施、检查、改进的“PDCA”动态循环改进模式，推动风险隐患排查整治的全员、全过程、全方位参与，不断落实和优化风险分级管控与隐患排查治理双重预防体系，实现双预防体系闭环管理，使履责有章可循、问责免责有据可依，推进隐形责任显性化、宽泛责任具体化、粗放责任精细化。保险作为安全生产治理的政策工具，可以实现多元主体间的合作创新，弥合中小企业在风险隐患排查整治中的专业性不足问题，从而更好推动责任前置的落实。

二、安全生产责任前置的保险功能

（一）安全生产领域相关险种形成与功能发展

安全生产领域的责任风险一般采用损失控制、风险自留和风险转移三种方式加以控制，风险转移最常见的方法是购买保险，即企业与保险公司订立保险合同，缴纳保费，将约定责任风险依法依规转移给保险公司，以保险工具助推形成安全生产责任风险共担共治格局。

我国安全生产领域的相关保险制度源自二十世纪九十年代，发展至今，已建立了包括工伤保险、意外伤害险、雇主责任险与安全生产责任保险等险种在内的安全生产险种体系。安全生产领域保险的发展都以维护员工生命安全和企业的财产安全为目的。从性质上来说，工伤保险属于法定性质的强制性社会保险，保障雇员遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力的情况下，获得医疗救治和经济补偿，分散用人单位的工伤风险，但其保障范围和保障效果并不全面，因此商业保险与之互为补充。意外伤害险与雇主责任险皆属于商业保险范畴，意外伤害险属于人身保险业务，针对雇员因意外风险事故造成人身损害导致的“医疗费用补偿”“伤残死亡赔付金给付”，具有补偿型与给付型保险的特点。雇主责任保险最大的功能是转移企业雇主的事故赔偿责任风险，同时对员工发挥保险的保障作用。以工伤保险、雇主责任保险、意外伤害保险等为代表的保险防灾减损服务，在保险服务的后端兜底，发挥了风险分担和事后理赔的功能，在一定程度上化解了因安全生产事故造成的困境。

2016年，国家在八大高危行业强制实施安全生产责任保险制度。安全生产责任保险的事故预防服务实行“谁承保谁预防”的原则，承保主体必须把保障特定高危行业领域及企业安全生产、控制安全生产事故作为事故预防工作的目标。承保主体根据特定高危行业领域安全生产特点建立事故预防工作团队，事故预防工作人员纳入保险公司或成立分支机构。若保险公司自身事故预防能力不足以满足事故预防需要，可聘请第三方事故预防机构参与协助事故预防工作。承保主体会同企业开展安全管理调研和风险研判，深化风险隐患治理，改进安全生产管理措施；针对各级政府部门在安全检查执法中提出的安全生产问题研究解决方案和措施，开展安全生产培训，参与安全生产技术攻关，制定事故预防工作清单，落实责任。从责任范围和赔偿负担来看，以安全生产责任保险为代表的保险经纪事故预防服务涵盖了对员工、事故相关方的施救费用、法律费用、经济赔偿责任等，能够较为全面地转嫁企业赔偿责任以及事故处理产生的相关费用。从功能定位和服务方式来看，以安全生产责任保险为代表的保险经纪事故预防服务具有较为完备的风险防范和事故应急机制，能够较好参与企业隐患排查，防控化解安全风险，充分发挥了保险的风险防控功能，引导监管主体和生产主体更多将风险防范重心的关口前置，从事中、事后向强化事前风险防范转变，有效减少灾害事故发生，降低安全生产风险，减少生产过程中不必要的成本损耗，实现安全生产和突发事件应急管理模式的现代化转型。

（二）安全生产责任保险的服务创新

保护生命、减少损失是保险的功能指向，也是坚持“人民至上、生命至上”价值原则的具体体现。重特大安全生产事故严重危害民众和企业的生命财产安全，具有突发性、破坏性等特征，事后理赔处置难以拯救一线员工的宝贵生命。通过事前预防先导，提前采取措施进行风险隐患排查整治，可以有效保护员工的生命安全，减少企业经济损失。

保险的经济补偿功能有效解决了中小微企业安全生产事故发生之后，依靠自身力量无力承担对伤亡员工的经济赔偿责任的问题，有效转嫁了企业的事故责任风险，真正保障了员工权益。安全生产责任保险的保费是以全国和本市的安全生产事故数据和生产状况为依据厘定，以“保本微利”为原则，在同等保障水平下，保险价格低于市场水平，给投保的企业最大的优惠。此外，安全生产责任保险的保障范围更广，责任更全。以浙江宁波实施安全生产责任保险为例，其保障范围包括员工的人身伤亡赔偿、第三者人身伤亡和财产损失赔偿，还涉及与保险事故相关的救援抢救、医疗救护和事故鉴定等。企业还可以根据实际需求自主选择扩展附加医疗费用保险、附加补充雇主保险等多重保险保障，多方位保障企业日常安全生产，更好发挥保险的经济补充功能。安全生产责任保险在赔偿上只要损害事实客观存在，便可依据合同获得赔偿。在浙江宁波的理赔案例中，当企业发生安全生产事故，导致员工十级伤残，员工在获得工伤保险补偿后，还可以获得安全生产责任保险的赔偿金，增加了员工意外伤害的保障。

风险隐患排查是一项专业性较强的工作，由于一线工人流动性较大，且大多数为农民工，缺乏风险隐患排查的技能。在山东省昌乐县安全生产治理实践中，昌乐县应急管理部门与保险公司合作，以专家系统和专业机构牵头企业一线员工，对企业参训人员的实战能力、讲解能力、计划制定能力、评价能力等进行系统培训，培养具备风险评估、风险管控、安全培训、安全管理、应急处置能力的“五会”安全管理人员。专家系统和专业机构通过对企业员工开展风险管控和安全建设培训，将风险隐患排查的主体由先前的专家变为生产企业的一线工人。以“培训—考核—应用—再培训”的方式，将风险隐患辨识能力内化到员工的日常工作之中，提升了一线工人的安全意识和排查技能，把一线从业人员培养为所在岗位的安全生产“专家”，实现风险隐患排查的专业化和风险隐患“时时查、处处查”，形成人人都是安全员的“群防群治”格局。保险公司的事前预防服务很好地耦合了保险业务的风险防控功能，为安全生产责任前置提供了方案创新。

（三）安全生产治理中的保险功能再思考

保险作为一种安全生产治理的政策工具为以上一系列难题的解决提供了思路。首先，保险以合同形式联合风险转移者，将整体风险损失成本用收取保费的方法分摊到所有投保成员，对被保险人发生保险合同约定的不确定性风险造成的经济损失提供经济赔付。通过保险这一载体，可以将风险治理参与面扩展到不同主体，容纳不断增加的被保险人和协作活动，使得各主体以强大的新方式接触联结，驱动应急管理部门与生产企业、保险公司与生产企业、第三方专业力量与企业员工之间的对接与专业合作，从而实现多主体协作的治理架构重组。其次，保险是转移风险损失的重要工具，通过这一机制，个人或组织把风险损失转移给保险公司，这种对损失的重新分摊可以实现“将风险转移给职业风险的承担者”，以确定的小额损失代替发生不确定巨额损失的可能性。当企业或企业员工遭受风险损失后，在保险合同约定范围内，家庭或企业发生的风险损失由保险公司依据约定进行损失赔偿，使发生保险损失的投保人恢复到损失前的财务状态，为投保人提供了一定程度上的财务安全与稳定。保险的赔款是依据保险合同向投保主体支付的，不需要资产抵押、还本付息等。保险公司的赔款使受灾公司免于因为风险损失而陷入危机或破产，受灾个体因风险损失致贫的困境也可以得到有效解决。再次，保险是风险管理的重要工具，除了风险分担和事后理赔的功能之外，最重要的社会和经济价值在于风险防控。保险的防控功能也与“生命至上，安全第一”的理念、“人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”的指导思想相符，与安全生产责任前置的理念呼应。事后理赔的功能很难完全解决因风险损失带来的困难，特别是给遭受损害的家庭和个人造成的精神痛苦难以消除。因此，加强风险防控才是最重要的安全保障。

总而言之，保险公司在社会风险防控中具有以下作用：一是提供风险管理技术服务，二是通过一定的手段督促投保主体加强风险防控，三是提高社会风险管理意识。安全生产责任保险作为安全生产和安全治理的重要政策工具，是国家高度重视的安全治理举措，它区别于传统的保险服务，不仅提供事后理赔服务，还要针对安全生产事故后可能产生的事故紧急救援和调查勘探等费用进行保障，计提一定比例的费用为投保企业提供事故预防技术服务。安全生产责任保险的事前预防服务很好地耦合了保险的风险防控功能，为安全生产责任前置提供了创新方案。 

三、保险助推安全生产责任前置的路径

（一）保险业务的创新与发展

以工伤保险、雇主责任保险、意外伤害保险等险种为代表的传统保险防灾减损服务，在风险隐患事前预防预警和事中应对处置方面功能不足，局限于事故发生后的保障赔偿，事故防范和处理突发问题效率偏低、作用有限。随着政府、社会和企业对保险服务内容需求的改变和提高，以及保险行业转型，保险服务开始由事后理赔向事前预防转变，这对保险险种和业务的发展提出了新要求。

一是要做好安全生产责任保险和其他安全生产相关险种的有机衔接，《安全生产责任保险实施办法》对此做出了相关规定：对企业已投保的与安全生产相关的雇主责任险、公众责任险等险种，应将其调整为安全生产责任保险，没有投保安全生产责任保险的应予以增加，切实强化事故预防功能。为此，保险机构需要做好以下工作：做好方案设计，体现安全生产责任保险在保险范围、价格、服务等方面的优势，一站式解决企业需求避免成本增加，使安全生产责任保险完全覆盖公众责任险、雇主责任险等发挥的功能；做好事故预防服务，推动风险隐患排查工作的实施，降低事故风险，提高服务质量和效果。

二是要推动适应安全生产治理向事前预防转型的保险业务的发展，从而更好实现安全生产责任前置。山东昌乐县应急管理局根据当地企业规模小、数量多和企业工人多为农民工且安全意识差的特点，一方面通过补贴帮助企业购买安全生产责任保险，与保险公司出资聘请第三方民办非企业开展工人安全意识培训；另一方面，第三方民办非企业要求工人通过手持终端设备开展风险隐患排查，排查后风险隐患信息反馈给企业和应急管理局督促整治。浙江省宁波市应急管理局牵头构建的风险隐患信息管理平台模式除了共享企业风险隐患的信息，还会同应急管理局、保险公司、第三方服务机构共享信息。信息的多主体共享突破保险发展的旧模式，实现了共保经营的可能。宁波采用了各共保成员间实施“固定份额+激励份额”的新模式，共保经营体单位成员出单开展业务，提取一定份额作为出单业务激励，并承担参保企业出险后一定比例的赔款，成员间通过章程约定业绩目标，未达标或者违反章程的成员次年被调低份额。适度竞争的动员机制调动了共保经营体的积极性，发挥激励约束的功能，提高了生产企业购买安全生产责任保险的覆盖率，利于安全生产责任保险工作提质扩面工作的推进。浙江宁波创设的保险业务模式不仅可以用于事故预防结果的再运用基于保险机构的保险精算数据差异化厘定保险费率，而且有利于政府通过数据信息平台对企业的隐患排查及其整改、安全生产责任保险具体实施过程进行实时跟踪与全流程、全周期监管，充分激发多元主体共同参与企业安全生产的风险治理和隐患排查的积极主动性，实现异质性社会治理行为的合力汇聚。

（二）共建风险隐患信息管理平台

面对企业安全生产高度复杂性和复合性风险，以及相关主体的多元和利益分化，无论是应急管理部门的风险规制和监管，还是掌握专业风险治理知识的专家系统或专业机构，或者是以降低风险、减少赔偿为目标的保险公司，都难以独自应对企业安全生产过程中的风险与危机。以责任前置为关键抓手，充分激发和引导多元主体共同参与企业安全生产的风险治理和隐患排查的内生动力与积极主动性，实现异质性社会治理行为的合力汇聚。通过技术赋能在多元主体间搭建新的风险隐患信息管理平台，促进信息互融互通，实现管理对象与平台的信息综合、多元主体的系统协调和风险管控过程的专业化，实现风险隐患共治，才能逐步推动安全生产责任前置。

相对于传统的治理平台，风险隐患信息管理平台突破多元主体参与时间和空间的限制，降低参与的时间和经济成本，使不同类型主体参与的可能性和有效性大大提高。在宁波安全生产治理实践中，应急管理部门和保险公司配合平台的功能开发和运营建设，在专家深入参与隐患排查并进行安全指导的情况下，对企业进行风险隐患排查和员工安全技能培训，进行风险研判，通过平台记录企业隐患内容、整改意见、企业配合情况、隐患整改落实情况等，将事故预防服务信息上传至平台，实现多主体的信息共享和协作，实现隐患排查的闭环管理。企业在现有安全生产组织机构的基础上，成立由保险公司和企业内部主要负责人牵头的隐患排查相关制度和工作方案，明确隐患排查治理目标、责任人员及责任范围、分级标准、资金投入、建档监控、考核标准等。同时，保险公司对事故预防数据进行再运用，通过数据结果发挥保险费率的正向激励和负向惩戒作用，协助保费调整和业务发展。

为防止企业不主动排查风险隐患以及保险公司等主体产生服务惰性，需要压实政府监管部门的责任。政府监管部门可依据平台数据结合企业风险隐患治理情况不断细化支持鼓励和惩戒约束事项，督促引导企业主动抓安全、管安全、保安全。通过信息共享，强化业务部门和承担安全生产监督管理职责部门的统筹协调和协作配合，提前谋划规范风险隐患排查的事项，横向到边、纵向到底，防止出现因职责和职能问题产生的谁都有责任管、谁也不管的现象，确保隐患排查工作全面准确进行。在此基础上，应急管理部门引入安全征信制度，将事故预防结果用于政府督查企业安全生产事项的决策参考，以此来规范保险机构、生产经营单位等主体行为，形成有机联动的责任分担机制与追责问责机制。伴随着企业全数据接入平台，各参与方在责任机制的规范牵引下高效对接，多元主体的信息共享和协作得以实现，为政府分级监管、企业分级分类进行风险隐患治理、保险公司业务开发提供基础，推动地方政府、综合监管部门、行业监管部门、生产企业、保险公司、行业协会和科技公司之间的无缝对接与专业化合作，从而形成常态化的风险隐患排查整治合作，实现生产经营单位行为与风险治理绩效的内在统一，形成长效治理机制。

预防而非治疗是现代应急管理的基本理念，保险功能的有效发挥，推动风险隐患排查的治理，实现安全生产责任前置，安全生产事故在源头得以遏制，人民的生命财产安全得到保障。未来，构建事前预防型安全生产治理模式，需要以保险功能转型和保险业务发展持续推动安全生产责任前置，强化源头治理与系统治理，不断提升安全生产治理效能。

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●作者：复旦大学 李瑞昌 杜钰

●来源：中国应急管理杂志2023年第十二期，原标题《保险助推安全生产责任前置的路径创新》编辑：韩迪 冯双剑

●编辑：邢祖仪

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