我国突发事件应对管理体制改革的法治化成果及其制度内涵

本次《突发事件应对法》修订尽管法名和基本定位保持不变，但从修订的内容及幅度来看，本次修法无疑是一次“大修”，除了完善突发事件应对应当坚持的原则、理念和治理体系之外，在篇章结构方面最大的变化是新增了“管理与指挥体制”专章，意在突出国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，这既是集中反映我国应急管理体制改革成果的重要制度安排，也是完善我国应急管理体系的现实需要，有利于提高突发事件预防和应对能力，有效防范化解各类风险挑战。

一、我国突发事件应对管理体制改革不断推进我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。重大突发事件发生的实践也反映出，随着风险时代到来，各种风险相互交织，相互联系、相互作用，风险隐患和突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大。通过抗击“非典”疫情，我们深刻地认识到，传统以部门为单位的分灾种应对模式，导致应急管理职能较为分散，权责不清晰，应急体制、机制、法制不健全。以“一案三制”为核心目标，我国开始了应急管理体系框架的搭建过程。2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”，并在2007年通过的《突发事件应对法》中将这一体制表述为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”，此举明确了突发事件应对中主体、权力、责任和义务等相关要素配置，标志着应急管理组织结构发展进入法制化新阶段。应当看到，这一时期我国仅对分灾种管理体制作了适度扩张和创新，虽然法律确立了高度统一的政府负责制，但实际的决策指挥仍然依托于专业部门的技术优势。

党的十八大以来，我国应急管理理念、工作机制、管理制度等方面都发生了深刻变化，机构改革也不断走向深入。为整合优化应急力量和资源，进一步健全公共安全体系，中共中央于2018年将国家安全监管总局的职责和国办、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中国地震局涉及应急管理的职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部。其主要目标，就是改革完善应急管理体制，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。2019年10月31日，党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确将“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”作为健全公共安全体制机制的一项重要任务加以部署。应急管理部组建后，国家进一步强化了应急工作的综合管理、全过程管理和力量资源的优化管理，积极推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。上述改革成果，是结合中国国情并在实践中逐步发展形成的，在应对各类突发事件中显示了我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势，非常有必要通过法律手段予以固化。2024年《突发事件应对法》修订，将应急管理体制重新表述为“国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系”，既是对机构改革成果的立法确认，也是与时俱进推进法律变革的内在要求。

二、我国突发事件应对管理体制的法治化内涵

传统的应急管理理论，将应急管理体制视为应急组织机构的构架和职能的设置，主要是基于静态的结构视角，包括政府行政资源的配置、机构设置及其职权以及与职能配置相关的权限划分等内容。本次修法的一大变化，就是强调静态的组织结构与动态的功能配置的结合，并区分应急管理体制和工作体系的不同定位，表明在应急管理体系和能力现代化的时代背景下，我国对应急管理体制认识不断深化。

（一）关于应急管理体制

“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”是本次《突发事件应对法》依法确立的应急管理体制的核心内涵。“统一指挥”，指的是党委、政府统筹之下的统一指挥，主要解决的是党政军关系以及政府和部门之间的关系问题；“专常兼备”，是指应急管理要兼具常备性和专门性的部门或队伍配置，发挥应急管理部门的跨灾种综合应对职能；“反应灵敏”，是对应急能力提出的新要求，即对突发事件具有敏锐的感知力并灵活、快速地整合应急资源和队伍，对突发事件进行有效应对；“上下联动”，指的是上下级政府及其部门之间的关系，简单来讲，就是上级和下级一起行动，不能由上级“大包大揽”，也不能交给某一级人民政府独立负责。

（二）关于应急管理工作体系

“综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”是本次《突发事件应对法》对应急管理工作体系的集中表达。这里的“综合协调”，主要是指政府对所属有关部门，上级政府对下级各有关政府，以及政府对社会各有关组织、团体的协调。我国现阶段实行科层制的应急管理体制，应急力量和资源分布在不同层级、不同地区、不同部门，随着我国全面进入风险社会，一些突发事件呈现跨区域、跨部门、复合型的特征，这就需要政府出面综合协调，以实现资源交互、信息沟通和统一行动。

我国突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，这主要是基于突发事件的发生过程、性质和机理的差异所作出的分类。这里的“分类管理”，包括两层含义：一是要区别四类突发事件的不同特性，有针对性地开展风险分析，建立完善监测预警系统，启动不同类型的应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态发展；二是按照职责分工，不同类型的突发事件由相应的牵头部门归口管理，采取不同的应急措施，提高应急处置的效率。

“分级负责”，是在综合考虑突发事件危害程度及政府的应急能力的基础上，通过对各类突发事件进行准确识别，将其划分为不同等级，确定不同层级的政府分级进行处置，这也是国内外突发事件管理的通行做法。突发事件实现分级负责的前提，是确定管理规则，明确相应的分级标准。一般而言，突发事件危害程度越大，需要投入的应急资源越多，负责应急响应的政府层级就越高。随着突发事件升级，需要动态调整响应的政府级别。按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，我国将突发事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般。相应地，不同级别的突发事件分别由国家、省、市、县级政府负责响应。

“属地管理”，即就地管理、当地管理，以当地之力应对当地之事。属地管理为主，是应急处置的重要原则，其核心是建立和落实突发事件发生地政府负责制，以利于发挥当地政府的积极性，强化属地政府应急管理职责，同时提高应急处置效率。突发事件具有事发突然、决策时间短的典型特征，事发地政府具有信息、资源等诸多天然优势，能统筹各方力量第一时间进行应急响应。

三、依法确立突发事件应对管理的组织领导体系

（一）应急指挥实行党委领导下的行政负责制

我国常态行政管理体制是“以条为主”，行政应急管理体制则是“以块为主”。但无论是在“以块为主”的水平方向还是在“以条为主”的垂直方向，都存在明确的职责分工。突发事件的突然性、后果不确定性及处置紧迫性，需要在有限的时间内迅速作出反应，客观上要求行政权力集中，并尽可能简化行政程序，以提高应急处置的效率。决策指挥的目标是，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一指挥和协调作用，强化各方面的协同配合，形成有效处置突发事件的合力。《突发事件应对法》总则确立的“集中统一、高效权威”的突发事件应对工作领导体制，主要表现为党委领导下的行政负责制。根据突发事件级别及严重程度，按照属地管理为主的原则，由县级以上人民政府进行第一响应，作为突发事件应对管理工作的行政领导机关。

（二）国务院是突发事件应对管理工作的最高行政领导机构在我国应急管理工作组织体系中，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。《突发事件应对法》明确规定，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作。国务院履行突发事件应急管理工作行政领导职责的方式很多，其中一种重要方式就是派出工作组。国务院工作组一般由国务院或者相关部委有关负责同志担任组长，代表国务院深入一线，靠前指挥。这也是新中国成立后我国在历次防范处理重大安全风险方面的一条宝贵经验。当然，这并非应急管理的常态。对此，第十九条专门强调“必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作”。这里的“必要时”，是指工作组是否派出需要视情况而定。比较典型的情况是，突发事件发生后，当地方政府应急处置能力不足或应对不力，或者危机较为严重、引发负面影响，需要国务院“高位介入”。工作组一般是奔着“事”去，既是现场指挥解决问题，同时也是督导检查和严格问责。（三）县级以上地方人民政府是本行政区突发事件应对管理行政领导机关按照属地管理为主的原则，县级以上地方人民政府是本行政区域突发事件应急管理的行政领导机关，是此项工作的责任主体。县级以上地方人民政府应急管理工作的领导权主要表现为指挥权、协调权。由于参与突发事件现场处置与救援的部门众多，各方力量归口不一，如何协调、统率好各方成为应急指挥决策机构面临的一个重点难点问题。为此，《突发事件应对法》特别规定县级以上地方人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对管理工作，同时明确了应急指挥机构的组成人员，具体包括：本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、国家综合性消防救援队伍和驻当地中国人民解放军、中国人民武装警察部队有关负责人。其主要目的就是通过整合应急力量，建立扁平化组织指挥架构，破除部门间各自为政、“一盘散沙”等弊病，保证快速协调、步调一致应对突发事件。值得肯定的是，本次修法没有回避基层应急管理面临的矛盾。我国现行的应急管理体制偏重于“顶层设计”，应急资源配置呈现出“倒金字塔”的结构：即越往基层治理任务越重，但人财物等资源配置却不增反减，形成了公共安全治理的短板。因此，依法对乡镇、街道进行应急管理授权，同时明确居民委员会、村民委员会参与应急管理的角色和定位，成了本次修法的一个重要任务。一方面，《突发事件应对法》规定乡级人民政府、街道办事处应当明确专门工作力量，负责突发事件应对管理有关工作；另一方面，明确居民委员会、村民委员会在应急管理中的定位，是依法协助人民政府和有关部门做好突发事件应对工作，主要是发挥其在风险排查、信息搜集、纠纷化解、邻里守望等方面群防群治的优势。（四）对跨区域突发事件政府的应对管理职责作出明确对于跨区域突发事件的应对管理，新修订的《突发事件应对法》在坚持多地共同负责的基础上作出了制度创新。一个值得注意的变化是，修订后的《突发事件应对法》对2007年《突发事件应对法》第七条进行了拆分，将跨区域突发事件政府应对管理职责单设一条，同时增加“共同负责的人民政府应当按照国家有关规定，建立信息共享和协调配合机制。根据共同应对突发事件的需要，地方人民政府之间可以建立协同应对机制”。属地管理以行政区域划分为依据。但随着经济社会发展，传统风险与非传统风险交织叠加，风险外溢导致时空范围不断扩大。实践中，一些自然灾害或公共卫生事件的发生往往超出某一行政区域的范围。如果由多地政府共同负责应对某一突发事件，临时性合作很容易出现沟通不畅、协作不灵等情况，乃至发生尖锐摩擦。法律作出上述安排，旨在确保相关地方政府可以按照已有的协同应对机制，迅速转入应急协作组织形态，避免因推诿扯皮而延误最佳处置时机。四、明确突发事件应急指挥机构职权及法律责任2007年《突发事件应对法》虽然规定县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，承担突发事件领导、组织、协调、指挥职能，但其具体的职责权限及相应法律责任并未明确。这就带来两方面问题：一方面，领导、组织、协调、指挥突发事件应对工作的描述比较模糊，不利于突发事件应急指挥机构明确职权范围、履行相关职责，也容易突破比例原则的限度。另一方面，这类突发事件应急指挥机构性质上属于议事协调机构，能否以自己名义对外发布突发事件应对的决定、命令、措施，法律并未授权，相应的法律责任亦不明确，不利于其有效履行突发事件应对领导、组织、协调、指挥职能。为了解决上述问题，本次修法从以下三个方面作出规定：

第一，规定应急指挥机构在突发事件应对工作过程中，可以依法发布有关突发事件应对的决定、命令、措施，以解决应急指挥机构作为独立行政主体行为合法性的问题。突发事件应对的决定、命令、措施与一般性的决定、命令、措施不同，属于应急性法律制度，需要迅速决策并实施。比如，在发生情况不明的突发事件时，可能需要立即采取限制或者停止人群聚集活动、关闭或者限制使用场所、实施交通卫生检疫等措施。在这种情况下，为政府实施必要的应急措施安排“绿色通道”，依法保障应急权的扩张显得非常必要。

第二，规定应急指挥机构解散后，其依法发布的有关突发事件应对的决定、命令、措施产生的法律后果由设立它的人民政府承担，确保责任链条的有序衔接。需要注意的是，由于突发事件应对措施关涉公民基本权利，按照法律保留原则，《突发事件应对法》第二十条规定的“依法”宜理解为狭义概念，即仅指依照本法以及应急管理相关的法律、行政法规和国务院发布的相关决定、命令。

第三，规定应急指挥机构发布的有关突发事件应对的决定、命令、措施备案监督的要求。应急状态下，县级以上人民政府及其设立的突发事件应对指挥机构作出有关决定、命令、措施，可以走“绿色通道”，但有条件、时限、范围和责任的严格限定，并应当及时报本级人民代表大会常务委员会备案；一旦应急状态结束，就必须终止各项应急措施，恢复到平时状态。同时，向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告，接受评估和质询。

五、对突发事件应对管理相关部门及其职责作出规定应急管理实行以属地管理为主的原则。属地管理为主的核心要义，是建立并落实突发事件发生地政府应急管理责任制。政府应急管理责任制不是一句空话，除了承担应急管理领导、指挥、组织、协调等宏观职能之外，还需要安排一部分专门力量开展风险评估、监测预警、现场救援等具体工作，这些具体职能都是通过具体的组织机构来实现的。针对单灾种分散应急暴露出的问题，从探索建立“一案三制”的应急管理体系，到党的十八大之后总体国家安全观的提出和应急管理部的组建，我国应急管理政府事权分配总体上朝着从分散管理到综合应急的方向迈进。目前，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件，由应急管理、卫生健康、公安等“三驾马车”分类管理的格局已经形成，并在处置超强台风“利奇马”、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故、西藏林芝森林火灾等重大事故灾害风险过程中发挥了至关重要的作用。为推进依法行政，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，《突发事件应对法》明确规定县级以上人民政府应急管理部门和卫生健康、公安等有关部门应当在各自职责范围内做好有关突发事件应对管理工作。一方面，对突发事件应对负有重要职责的应急管理部门、卫生健康部门和公安部门进行明确列举，便于“三驾马车”依法履职；另一方面，“等有关部门”宜理解为包括其他负有突发事件应对管理职责的行政机关，如生态环境、市场监管、气象等部门。“在各自职责范围内”做好有关突发事件应对管理工作，言下之意是行政机关的行政行为源于其职责范围并受职责范围限制。另一方面，规定其负有指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对管理工作职责。属地管理为主原则实际上是我国长期以来实行的“条块结合”的应急体系的重要体现，有关部门虽然隶属地方政府，在横向上属于“块”的组成部分，但按照事权层级划分，其同时在“条”的系统发挥“以上率下”的作用，上级应急管理部门对下级政府及其应急管理部门存在业务上协调、指导或者监督检查等职责，如应急管理部“三定”规定要求，应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。如何理顺“条块”关系，加强协调配合，也是我国应急管理体系创新的一个难点。

●作者：代海军（应急管理部信息研究院法律研究所副所长）

●来源：中国应急管理杂志2024年第7期原标题《我国突发事件应对管理体制改革的法治化成果及其制度内涵》 编辑：韩迪

●编辑：罗爱琦

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