关注！美国国防工业基础竞争状况分析

译文作者：赛迪研究院 杨少鲜 李宏伟

2月15日，美国防部根据2021年7月9日拜登总统签署的第14036号行政令指示，发布《美国国防工业基础竞争状况》。赛迪智库军民融合研究所对该报告进行了编译，期望对我国完善国防科技工业体系有所帮助。

报告回顾了近10年国防工业基础竞争情况，分析了影响竞争的主要因素，重点阐述了扩大小企业参与相关基础竞争的意义和路径。报告认为，国防领域的过度整合增加了国家安全风险，因此增强国防工业基础竞争已成为国防部的一个关键优先事项，并据此提出了五条相关建议。

为提升美国经济的竞争力，拜登总统于2021年7月9日签署第14036号行政令。行政令第五节要求国防部向白宫竞争委员会主席提交一份报告，以评估国防工业基础竞争状况，并重点关注缺乏竞争的领域，提出改进建议。国防工业基础竞争能够激励变革型技术创新，促使承包商降低报价并提高质量，对国家和经济安全至关重要。

一、国防工业基础竞争状况概述

国防部基于下一代联邦采办数据系统（FPDS-NG），通过合同金额和合同执行数量跟踪竞争状况。竞争率计算方法有两种：一种是竞争性合同（即有两个或两个以上报价人）的金额除以合同总金额，另一种是竞争性合同执行数量除以合同执行总数。竞争率因任务和所采购产品或服务的类型、计算方法而异。美国防部利用合同金额得出的竞争率通常在50—60%之间，利用合同执行数量得出的竞争率则一直保持90%上下。

（一）过去几年国防工业基础竞争保持相对稳定

过去10年，国防部的合同总额在最低点2730亿美元和最高点4200亿美元之间波动。期间，竞争率处于2014财年的58.3%到2020财年的50.1%不等，预计2021财年为52%，十年竞争率平均值为54.2%。图1显示了近十年竞争性和非竞争性合同金额的变化趋势，其中由于新冠疫情等影响导致部分财年合同金额增加，特别是2020财年的合同总额达到4200亿美元的峰值。

▲图1：近十年国防部竞争性和非竞争性合同金额变化趋势

（二）主要武器系统平台和主要设备竞争不足

国防部为跟踪分析主要武器系统平台（如飞机、舰船和陆地车辆）、电子与通信设备以及持续保障阶段零部件等系列产品的竞争趋势，开发了“商业情报服务采办竞争分析记分卡”。竞争记分卡显示，上述系列产品过往竞争率（利用合同金额得出）在15%—40%之间。由于这些武器系统和主要设备占国防部合同金额比重相当大，因此严重拉低了总体竞争率。

二、影响竞争的三大因素和国防部采取的行动

（一）国防工业并购

国防工业持续整合导致供应风险加剧。20世纪90年代以来，美国防工业经历了大量并购整合，且过去五年里这种趋势一直在持续，导致关键能力的单一来源采购风险进一步增加。航空航天和国防领域主承包商的数量已从51家减至5家（洛克希德·马丁、雷神、通用动力、诺斯罗普·格鲁曼和波音）。重要武器系统的主承包商数量大幅下降，例如，战术导弹主承包商从13家减至3家，固定翼飞机主承包商从8家减至3家，卫星主承包商从8家减至4家（见表1）。

影响国防工业并购趋势的关键因素主要包括三方面。一是国防部预算。国防预算削减压力下并购一般会增加，预算增长期并购会放缓。二是利率。低利率使收购企业的资本更便宜、更易获得，促进了更大规模的并购活动。三是承包能力的持续性。国防部主要系统开发项目从初始需求到设计、原型设计、初步生产、测试、全面生产、作战部署和持续性保障，需要数年时间。面对有限的新项目机会，如果未中标的投标人无法持续维持设计和制造技能直至下一个需求出现，将不得不退出市场。

（二）数据权利和知识产权

知识产权具有法律赋予的排他性，既能促进竞争，也能限制竞争。从技术角度来看，知识产权的法律和监管框架使新技术获得知识产权保护资格，提高了企业投资开发新技术的回报，对创新具有激励作用。从商业角度来看，由此产生的知识产权保护本身形成了一种有限的垄断形式，通过将新技术商业化降低了竞争性。在国防采办系统中，技术数据和计算机软件的使用权是基于一项针对基本版权和商业秘密保护权（统称“数据权利”）的综合许可而分配。这种数据权利制度通常将更大的权利分配给基础技术（硬件或软件）的投资方（政府或承包商）。

（三）在联邦范围内推广使用商用物品

联邦政府采购商用物品比例越来越高。20世纪90年代，联邦政府通过简化采办流程，不断强调商用物品的重要性。《联邦采办简化法案》优先考虑商用现货物品，而并非开发耗时且昂贵的政府专用物品。《联邦采办改革法案》则更进一步，针对商用物品的采办进一步提供便利，包括为此类合同免除成本和定价数据提交要求，允许合同金额最高达500万美元的项目采用简化程序，取消针对商用现货物品的某些合同条款，并取消成本会计标准等方面的要求。自此，国防部大幅提高商用物品的使用比例。

三、扩大小企业供应商基础

在完成国防任务、促进竞争和提升国防工业基础状况方面，小企业作为主要供应商和分包商参与国防采办项目至关重要。小企业代表着国防工业基础的大多数新进入者，不仅可以刺激技术创新，而且有可能成长为具有多样化能力的下一代国防供应商。小企业对国家的经济繁荣也至关重要，提供了美国43%的高科技工作岗位，产生了相当于大企业16.5倍的专利，创造了44%的经济活动。这些小企业的独创性、灵活性和能力与国家安全和经济安全密不可分。

（一）吸引小企业以扩大供应商基础并提升竞争性

国防部不断加强与工业界的联系和接触，简化小企业获取国防部业务机会的流程，并为寻求进入国防市场的小企业提供支持。国防部每月与拥有大量小企业成员的行业协会召开电话会议，每季度与代表少数族裔和女性拥有的小企业的行业协会举行会议，并通过采办技术援助计划，利用军事服务和国防机构的小企业专业人员组织各种外联活动。国防部还通过将其小型企业网站business.defense.gov作为小企业唯一进入点，简化向小企业传播信息和提供机会的流程。企业通过该网站，可以找到如何与国防部开展业务的工具包，以及国防部内部与小企业合作的项目和办公室的信息。

国防部帮助小企业做好国防工业基础准备工作，以便随时与国防部和其他联邦机构开展业务。根据采办技术援助计划，国防部在全国设立了96个采办技术援助中心，主要负责为小企业提供咨询服务和培训，同时也帮助小企业寻找与国防部的合作机会。采办技术援助中心每年为5万多家小企业（包括新加入者在内）提供援助，帮助小企业寻找与国防部开展业务的机会。

（二）利用小企业计划发展工业基础

国防部的小企业计划在促进国防供应链多样化、向国防市场引入新进入者（尤其是来自弱势群体）等方面发挥了重要作用。2021财年，美国总统预算中恢复了师徒计划（MPP）的资金，通过由作为导师的企业向作为学徒的小企业提供业务发展援助，将小企业和新进入者带入国防供应链。该计划的配套资金在2020年国防部全面审查中被取消，导致参与师徒计划和国防采办项目的企业减少。师徒计划是联邦政府唯一有资金支持的商业发展援助项目。每年，以学徒身份参与该计划的小企业为国防任务贡献了30—40亿美元的工作量。国防部正在将师徒计划扩展到更多的国防机构，并采取措施缩短达成师徒计划协议的时间。

（三）减少进入障碍，支持竞争

小企业在与国防部开展业务时面临着巨大的进入障碍。为此，国防部在《联邦公报》发布通知，向企业征求与进入障碍有关的反馈意见，以便为国防部小企业战略的制定提供信息参考，并确保法规和政策不会给小企业带来额外负担。在此过程，国防部支持与白宫、管理和预算办公室，以及小企业管理局进行跨部门合作，对分类管理进行有意义的改革，提高特定类别小企业（如弱势群体的小企业、女性拥有的小企业、残疾退伍军人拥有的小企业）竞争联邦政府合同的能力，为小企业创造更多竞标机会。此外，国防部正在开展跨部门合作，明确新进入者的定义和范围，从而使其能够对联邦市场中的新进入者进行跟踪监测。

四、五大关键领域的国防工业基础竞争状况和展望

为有效利用资源，国防部审查了五个关键领域的竞争状况：铸件与锻件、导弹与弹药、储能与电池、战略与关键材料，以及微电子。国防部关于落实拜登总统第14017号行政令“美国供应链”的报告中，给出了应对上述领域所面临挑战的详细建议。

劳动力限制和短缺是五个关键领域面临的共性问题。实际上，中高技能劳动力日益短缺是全球制造业都存在的问题。除劳动力总体短缺外，国防工业并购也导致了具有制造技能和关键国防专业技能的人才流失，国防合同的波动增加了企业失去生产岗位和工人的风险等。高技能工人一旦离开国防供应链，召回和再培训的成本将变得更高。对此，国防部和其他相关方正在努力将包括学生在内的劳动力培养（培训和教育）生态系统与国防工业需求重新连接起来，鼓励其掌握国防供应链所必需的技能，增加国防制造商获取熟练工的机会。

五、增强国防工业基础竞争的五项建议

增强国防工业基础竞争已成为国防部的一个关键优先事项。国防部正在作出努力，并致力于在其采购和后续保障过程中继续遵循这五项原则。这些努力将对成本、进度、质量、性能、创新和工业能力等方面带来好处，并将增强国防工业满足任务需求和国家安全需求的能力。

（一）加强并购监督国防部正面临有史以来整合程度最高的国防工业基础，有必要充分关注国家安全风险，对任何进一步的并购进行更为严格的审查，努力确保重点领域国内产能充足。当行业并购威胁到国防部利益时，国防部将支持联邦贸易委员会和司法部进行涉及国防工业基础的反垄断调查，并提出建议。此外，国防部还将组织专家对海外交易、出口管制、并购、市场分布等对国家安全产生的影响进行定期评估。

（二）解决知识产权限制问题围绕知识产权和数据权利的某些做法已对国防部采办中的竞争造成限制，并产生供应商锁定等不良后果。国防部正在采取措施，在签约程序、法规、指南和员工培训等方面进行改进，进一步加强竞争。国防部应该在采办项目竞标阶段早期确定其长期知识产权需求，确保知识产权成为竞争合同中的一个评估因素，或唯一来源合同中的谈判目标，并与愿意向国防部提供知识产权和数据权利的供应商签订合同。在尊重供应商知识产权的同时，最大限度地利用竞争压力、市场力量等增加竞争。在知识产权处理方法不断改进的过程中，国防部应尽其所能创建与知识产权有关的程序，对采办人员进行知识产权政策、法规等专业培训，以避免对竞争造成不必要的抑制。

（三）增加新进入者为应对国防工业基础整体萎缩的趋势，国防部应努力通过减少进入障碍，吸引更多的企业参与国防市场。主要通过拓展小企业，以及采用诸如其他交易（OT）授权和商业解决方案开放征集（CSO）授权等采办方式来实现。所有这些举措将使国防部能够更为灵活地采用商业成功实践，吸引非传统供应商和新进入者加入国防工业基础。

（四）增加小企业参与机会国防部应提高国防采办项目小企业的参与度，包括弱势群体的小企业、女性拥有的小企业、残疾退伍军人拥有的小企业，尤其要加强国防工业基础重点领域的竞争。通过实施即将出台的国防部小企业战略，减少进入障碍，为小企业提供竞争补贴，利用小企业计划来吸引小企业，从而建立一个强大且充满活力的小企业工业基础。

（五）针对重点行业实施供应链弹性计划国防部应优先关注铸造与锻造、导弹与弹药、储能与电池、战略与关键材料、微电子等五个重点行业领域，加强这些领域的本土国防工业生产能力建设，以减少外国对美国供应链的控制和影响，增强国防工业供应链弹性。详细建议见国防部落实拜登总统第14017号行政令“美国供应链”相关报告。（报告完整版内容请点击“阅读原文”获取）

来源：赛迪译丛

编辑：改静

指导：新文

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