邵侃 商兆奎 ‖ 后脱贫时代规模性因灾返贫风险的生成逻辑与治理机制 ——以西南民族地区为例

SUMMER 2023 /

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作者简介

邵侃 吉首大学人文学院副教授

商兆奎 吉首大学商学院副教授

基金项目

国家社会科学基金项目“西南少数民族应灾实践经验的多点民族志研究”(20BMZ163);国家社会科学基金项目“西南易灾民族地区韧性乡村建设与农户生计可持续发展研究”(20XMZ091)。

摘要

防范化解规模性因灾返贫风险是巩固脱贫成果和乡村振兴面临的重大课题。基于西南民族地区的调查研究发现,规模性因灾返贫问题的生成源于“风险—能力”结构的反向张力,自然灾害风险高和区域防灾减灾能力弱两大因素的叠加导致灾贫耦合关系的出现,其形成是来自农户生计资本为核心的多维驱动。以增加生计资本存量和优化生计资本结构为导向,系统化重塑和再造防灾避灾、抗灾救灾、恢复重建等灾害治理全流程,进而全面提升脱贫农户的可持续生计能力,是破解规模性因灾返贫问题的精准治理之术。

关键词

规模性返贫 灾害治理 生计资本 西南民族地区

    党的二十大报告指出,全面推进乡村振兴进程中要持续巩固拓展脱贫攻坚成果。2023年中央一号文件进一步强调,巩固拓展脱贫攻坚成果,要坚决守住不发生规模性返贫底线。防范化解规模性返贫风险不仅是实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的核心要义,更是检验全面建成小康社会成色和韧性的重要标尺。⁽¹⁾脱贫攻坚胜利收官以来,各级政府通过建立常态化防止返贫动态监测和工作机制,抓好薄弱地区、重点人群、关键环节的政策和措施的落实,有效遏制了规模性返贫现象的发生。与此同时,必须正视的一个事实是,规模性返贫风险从未远去,尤其是脱贫民族地区常常会在内部脆弱和外力冲击的双重作用下陷入困境而面临较高返贫风险。以西南民族地区为例,源于脆弱的生态环境、频发的自然灾害、脱贫主体的弱质性等原因更容易诱导规模性返贫⁽²⁾,2020年,西南S省600多万已脱贫人口中就有8.2万人存在返贫风险⁽³⁾。而在这其中,自然灾害频发是加剧西南民族地区返贫风险的主要导火索⁽⁴⁾,规模性因灾返贫往往是这一区域主要返贫风险源⁽⁵⁾,并且呈现连片性、集中性特点⁽⁶⁾。从历史长河来看,频发的自然灾害与贫困问题错综交织,造成脱贫地区经济社会发展屡屡受挫,曾一度给脱贫攻坚带来很大的不确定性。进入后脱贫时代后,自然灾害因其突发性、群聚性、危害性等特征仍是造成规模性返贫的重要因素之一,因而灾害治理仍然是后脱贫时代的一项基础性工作。唯有一以贯之的强化灾害风险意识,立足于区域特性加强规模性因灾返贫风险的治理力度,方能将不发生规模性返贫这一底线守住、守稳、守牢。

一、规模性返贫问题研究概况

    早在20世纪90年代就有学者开始关注返贫问题,其中也包括民族地区的返贫现象及其成因的探讨。⁽⁷⁾随着脱贫攻坚的持续推进,学界围绕扶贫、减贫、益贫、脱贫等主题开展了大量卓有建树的研究,为最终打赢脱贫攻坚战提供了有力的智力支持和有效的政策建议。聚焦于“规模性返贫”的研究在脱贫攻坚胜利收官之后迅速进入学者们的视线,如何有效防范化解规模性返贫风险成为相关研究的起点和落点。

    从规模性返贫的整体性研究来看,概念内涵、生成诱因、防范治理是其主要面向。有学者将规模性返贫界定为“某一类型人群中较高比例人口同时返贫或某一区域同时出现较大数量返贫人口”⁽⁸⁾;也有学者认为“规模性返贫风险是指在消除绝对贫困之后,已脱贫或位于贫困线以上的人群由于某种原因,存在再次位于贫困线之下的可能与风险”⁽⁹⁾。规模性返贫风险究其本质是自然、物质、社会诸要素高度复合衍生的产物⁽¹⁰⁾,既具有一般风险运动轨迹的共性,也具有与自然要素空间交叠且风险过载的特殊性⁽¹¹⁾。灾害、产业、就业、医疗、教育是返贫脆弱性的重点风险因子⁽¹²⁾,针对重点风险因子的管控是防止规模性返贫的关键⁽¹³⁾。巩固脱贫成果进程中要精准识别可能引致规模性返贫的风险点及诱因⁽¹⁴⁾,健全和完善防止返贫动态监测和帮扶机制⁽¹⁵⁾,进而构建“风险因子—政策体系—运行环节—应对机制”为核心的系统化返贫风险治理体系⁽¹⁶⁾。

    从因灾返贫的相关研究来看,业已形成共识的是,自然灾害与返贫具有错综复杂的交织关系。⁽¹⁷⁾因自然灾害而返贫具有面积大、范围广、突发性强的特征⁽¹⁸⁾,往往造成大量经济损失和人员伤亡,显著地提高了农户贫困脆弱性水平⁽¹⁹⁾,导致低收入农户极易陷入返贫境地。规模性因灾返贫具有一定的区域性、突发性和群体性特征,必须高度重视灾害风险管理遏制返贫的积极作用,通过构建短、中、长期相结合的灾害风险干预机制⁽²⁰⁾,将脆弱场域的发展要素优化配置而重塑脱贫农户的生计空间⁽²¹⁾,全面建设生计系统的反应能力、适应能力和恢复能力⁽²²⁾。这不仅有助于从根本上阻断规模性因灾返贫风险的生成渠道⁽²³⁾,而且对于推进脱贫地区风险治理体系和风险治理能力现代化具有重大意义和价值⁽²⁴⁾。

    进入后脱贫时代以来,学界对于返贫问题的研究持续走向深入,由此也使得因灾返贫问题获得了进一步关注。但总体来看,以“规模性返贫”为主旨的研究目前仍显薄弱,并且现有文献大都从宏观维度进行整体性研究和探讨,或基于特定地区的调查而展开分析和讨论,而从灾害风险视角切入的研究尚不多见。更需注意的是,长期以来反贫困工作中普遍存在忽略灾害风险的问题⁽²⁵⁾,以致于后脱贫时代也形成了这样的行动惯性,无疑将会成为巩固脱贫攻坚成果的重大隐患。本文不揣冒昧,以西南民族地区为例,将灾害风险治理置于巩固脱贫成果的战略背景下,在探明规模性因灾返贫风险生成逻辑的基础上,重构和再造灾害风险治理体系,以期有效防范规模性因灾返贫的生成,进而为巩固脱贫成果和乡村振兴战略目标的实现铺平道路。

二、防范化解规模性因灾返贫风险的紧迫性和严峻性

    中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重,这是一个基本国情。⁽²⁶⁾而西南民族地区历来就是中国自然灾害最为严重的区域之一,其灾型灾种之多,发生频次之高,经济损失之重,在世界范围内都比较鲜见。以《国家自然灾害救助应急预案》中自然灾害分类为依据,结合西南各省区(市)的灾害应急救助预案和灾害数据资料的汇总梳理,西南民族地区主要灾型灾种包括洪涝、干旱灾害,低温冷冻、风雹、台风、雪、沙尘暴、雷击、大雾等气象灾害,滑坡、泥石流、崩塌、水土流失、石漠化等地质灾害,风暴潮、海啸、海浪、赤潮、海雾等海洋灾害,以及地震灾害和森林草原火灾。西南民族地区常态发生的自然灾害基本覆盖了所有的灾型灾种,并且往往以“暴雨—洪涝灾害”“山洪—地质灾害”等灾害链形式爆发,风险性更高,危害性更大,破坏性更强。

表1 西南民族地区主要自然灾型灾种

    从整个西南地区2017—2021年自然灾害情况统计来看,西南五省(区、市)近五年自然灾害受灾人口每年均超过2000万人次,气象灾害直接经济损失年均达600亿元,占同期全国比重约20%;地质灾害近五年直接经济损失为81.7亿元,占同期全国比重高达51%。以云南省为例,全省共计有129个县(区),其中涉及滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区四大片区的行政区域就高达91个县(区),数量位居全国之首。从2022年灾情灾况统计来看,云南全省因各类自然灾害共造成16个州(市)127个县(市、区)1042.82万人次不同程度受灾,占总人口比重高达22%;自然灾害造成直接经济损失123.62亿元,而同期怒江傈僳族州GDP为249.9亿元,几乎损失了全州GDP的一半。

表2 2017—2021年西南五省(区、市)自然灾害情况

注:数据来源于国家统计局数据库《中国统计年鉴》(2017—2022)。

    农业、农村、农民是最易发生自然灾害的产业、区域和群体。对于西南民族地区的广大脱贫农户来说,自然灾害所带来的最大的影响和冲击主要体现在两个方面。一是暴雨洪涝、地质灾害、地震灾害等自然灾害往往造成唯一自住房的损坏甚至倒塌,并且连带家庭财产一并冲毁或损坏,造成多年财富积累一夕之间化为乌有,极易陷入返贫状态;二是以种植业、养殖业为主要生计来源的脱贫农户,特别是依赖产业扶贫实现脱贫的农户,一场自然灾害就有可能毁了一年的种养殖收入,如若农资要素投入仰赖小额信贷,则更是雪上加霜,具有很大的返贫风险。2020年,西南地区仅洪涝灾害就累计造成100余万脱贫人口受灾,其中有近13000户陷入生计困境而面临因灾返贫风险,成为地方政府重点关注和对口帮扶的群体。2020—2022年,农业农村部已连续三年在汛期前召开“坚决防止出现规模性因灾返贫现象”工作布置会,尤其关注西南民族地区这一重点区域,强调各地要对受灾的易返贫群众密切监测、及时预警和及早帮扶,坚决防止出现规模性因灾返贫现象。在全球气候变暖的背景下,中国极端天气气候事件愈发频繁,灾害风险的系统性、复杂性、危害性持续加剧,而防灾减灾救灾体系的短板和弱环也日益凸显,因而防范化解规模性因灾返贫风险势必是一项长期而艰巨的任务。

三、规模性因灾返贫风险的生成逻辑及作用机理

    规模性因灾返贫是否生成主要取决于两大变量:一是自然灾害风险,二是区域防灾减灾能力。自然灾害风险有高低之分,区域防灾减灾能力也有强弱之别,这两大变量不同尺度和比例的存在,其作用输出结果也就形成了不同的走向。

(一)规模性因灾返贫风险的生成逻辑:“风险—能力”结构的反向张力

    从自然灾害风险来看,主要体现在三个方面。一是致灾因子的多样性和危险性。西南民族地区的自然致灾因子种类多样,基本覆盖了所有类型,并且主要灾型发生频次呈现逐年上升的发展态势。这一区域崩塌、滑坡、泥石流等突发性山地灾害占全国的30%—40%以上,干旱、洪涝灾害强度亦呈现偏重发展趋势,导致自然灾害损失长期居高不下。二是承灾体的暴露性和脆弱性。西南民族地区有相当一部分人口居住在灾害风险源毗邻地区,甚至是灾害隐患点中心地带,生命财产安全长期受到较为严重的威胁。由于防灾减灾公共设施建设滞后,以土木为主的农村住房设防水平偏低,以及青壮年群体大都外出打工而导致的防灾减灾主体弱质化,造成了本区域承灾体的高脆弱性。三是孕灾环境的危险性、暴露性和脆弱性。《全国生态脆弱区保护规划纲要》划定了全国八个主要生态脆弱区,兼具高危险性、高暴露性和高脆弱性的西南岩溶山地石漠化生态脆弱区和西南山地农牧交错生态脆弱区是为其二。源于人地复合生态系统无法通过自我调节有效对抗外界干扰,生态脆弱环节一旦被扰动后短时期内难以修复,因而西南民族地区极易产生严重的生态退变,也就形成了孕育自然灾害的“温床”。如图1所示,在致灾因子、承灾体和孕灾环境的多重作用下,西南民族地区自然灾害综合风险整体上仍处于较高水平。

图1 基于区域灾害系统的西南民族地区自然灾害综合风险评价

    从区域防灾减灾能力来看,广大农村地区是自然灾害主要作用的场域,而农户既是主要承灾体,又是防灾减灾的主体力量,因而建立在其生计水平基础上的应灾能力,即农户在应对自然灾害时所拥有的全部自然资源和社会资源的总和,从根本上决定了区域防灾减灾能力的建设水平。借鉴DFID(英国国际发展署)可持续生计分析框架,广义上的生计资本包括自然资本、物质资本、人力资本、社会资本和金融资本,农户生计资本存量及其组合状态不仅决定了生计水平的高低,而且决定了其面临自然风险冲击时的反应力、适应力和恢复力。

    一是人力资本状况。西南民族地区人口空心化问题日益严峻,老弱妇孺被迫成为防灾减灾的主体力量,而其文化素质、健康状态、体力水平存在先天的劣势,给防灾减灾能力建设带来了很大挑战。同时,农户防灾减灾意识普遍薄弱,防灾减灾知识和技能更是严重不足,仍然停留在“被动式”应灾阶段。

    二是自然资本状况。西南民族地区喀斯特地貌分布广泛,90%以上的耕地分布在山地和丘陵,坡耕地土层普遍较薄,植被相对稀少,往往在广种薄收的粗放生产方式下产生严重的水土流失和石漠化问题。这一地区水资源总量丰富,但时空分布严重不均,地表储水困难导致保水保肥和抗旱能力差,造成旱涝灾害频发。很多农户倾向于种植劳动投入更少的粮食作物,单一产业结构又进一步加剧了生态风险而弱化了灾害抵御能力。

    三是物质资本状况。西南民族地区基础设施建设滞后,历史欠账太多,很多农村普遍存在道路质量差、路面宽度窄、通达性较差等问题;水利工程以中小型为主,大都建设标准低,配套能力差,应急备用水源建设滞后,工程性缺水问题突出。区域内耕地70%左右是没有灌溉条件的“望天田”,种植结构单一,生产水平较低,遇到灾害较重年份就会减产甚至绝收。农村居民住房主要以砖混结构和土木结构为主,传统的土木结构占比接近50%,灾害抵御能力严重不足。

    四是社会资本状况。社会资本是一个相对广义的范畴,指除农户主体以外所有能够为其提供防灾减灾助力和支持的力量,包括政府、基层组织、社会团体、邻里亲友等。西南民族地区大部分少数民族世居在偏远山区,一个行政村下辖数个至十几个点状分布的自然村(寨、村民小组),一旦灾害来袭,有限的乡村干部往往分身乏术或鞭长莫及,难以形成对受灾农户的有力组织和有效支援。爱心企业、社会组织、志愿者等社会力量在防灾减灾中发挥了重要作用,但目前尚存在信息不对称、供需不匹配、活动不规范等问题。少数民族社区是建立在民族文化认同基础上以血缘和地缘结成的强关系为纽带的社会组织结构⁽²⁷⁾,在灾害救援时能够快速有效做出反应,进而提高救援效率和降低救援成本。

    五是金融资本状况。西南民族地区农户人均可支配收入大概相当于全国农村平均水平的70%,收入偏低,家底薄,防灾减灾投入乏力。很多农户对农房灾害保险、农业灾害保险、巨灾保险等保险知之不多,购买意愿不高。散居于山区的村寨人口没有真正享受到便捷的农村金融服务来应对风险冲击。现行灾害救助资金主要来源于政府财政,社会力量的参与度有限,且真正分配于受灾农户的比例并不高。总体来看,西南民族地区以农户生计资本为核心的区域防灾减灾能力是比较薄弱的,防灾减灾、抗灾救灾和恢复重建都缺乏有力的资本支持,乡村整体设防水平偏低甚至处于“不设防”状态。

    总之,存在规模性因灾返贫风险的西南民族地区正是“自然灾害风险高—区域防灾减灾能力弱”的典型样本,自然灾害风险高需要较强的区域防灾减灾能力方能有效应对自然灾害的冲击和影响,而相对弱化的区域防灾减灾能力却背向而行,形成了反向张力,从而导致这一区域极易触发规模性因灾返贫问题。

(二)“风险—能力”结构反向张力的作用机理:农户生计资本为核心的多维驱动

    规模性因灾返贫问题的形成,源于“自然灾害风险高—区域防灾减灾能力弱”结构的反向张力,而其核心驱动力仍在于农户生计,农户生计的脆弱性越高,越容易受到灾害冲击和侵袭,轻则陷入低水平生计状态,重则陷入返贫境地。低水平的农户生计一方面导致承灾体和孕灾环境的暴露性和脆弱性,增加致灾因子形成灾情的风险概率;另一方面弱化的农户生计资本也无法建构较强的防灾减灾能力,以至于应对灾害时某项资本甚至各项资本捉襟见肘,常常难以为继。

    在不同区位条件、不同灾害类型的背景下,农户应对自然灾害所需的人力资本、自然资本、物质资本、社会资本、金融资本会各有侧重,即农户生计的短板各有差异,因而也导致自然灾害风险与区域防灾减灾能力作用过程中形成了不尽相同的走向。在地震等突发式大灾巨灾发生情况下,农户损失最重的是物质资本,为了维持生计不得不将其他能够支配的资本转化为物质资本,自然资本转化过程被放缓,人力资本转化为金融资本的时间推后⁽²⁸⁾,并将进一步导致农户陷入贫困或返贫境地。如四川省汶川地震,震后灾区农户大规模重建造成物质资本和金融资本受到严重影响,并波及自然资本和人力资本,加之抗灾救灾过程中并未全力推动农户生计的恢复和重建⁽²⁹⁾,加剧了贫困村因灾返贫问题的严峻性。尤其是农业主导型的农户生计后果最差,其陷入贫困的比例最高。⁽³⁰⁾再如云南省宁洱地震,震后农户生计脆弱性普遍较高,或单一生计资本缺乏或多元生计资本缺乏,其中人力资本缺乏型和多资本缺乏型农户面临生计风险最大。⁽³¹⁾从常态化的水旱灾害和气象灾害来看,农户生计资本越丰裕,对于气象灾害的适应力和恢复力就越强,特别是人力资本的正向作用最为突出。⁽³²⁾西南民族地区在自然资本方面一直具有先天的弱质性,即孕灾环境的暴露性和脆弱性一直是“灾贫陷阱”形成的重要诱因,生活在高山区、荒漠区的农户更容易受到水旱灾害和气象灾害的侵扰和冲击⁽³³⁾,以至于许多农户长期陷入低水平生计状态而难以短时间内抽离。滑坡、泥石流、水土流失、石漠化等缓发性地质灾害亦是如此,研究发现,西南喀斯特高原峡谷区农户生计资本整体稀缺,其中自然资本最为匮乏⁽³⁴⁾,这就导致各项资本的转化能力偏弱,面临自然灾害冲击时生计恢复力偏弱,极易陷入返贫状态。西南石漠化地区自然资本的劣势固然主要源于先天的要素禀赋,但后天的陡坡开荒、顺坡栽种、石山放牧、砍伐林木作燃料、偷砍滥伐林木、乱采乱挖矿等人类开发活动又进一步加剧了水土流失和石漠化进程。⁽³⁵⁾显然这样的生计后果不但不会提供持续的生计资本增量,反而会导致生计资本的进一步恶化,从而引发规模性因灾返贫风险。

表3 基于防灾减灾能力的农户生计资本构成及其主要评价指标

    总之,“自然灾害风险高—区域防灾减灾能力弱”结构反向张力的形成源于农户生计资本为核心的多维驱动,生计资本的单项短板或多项匮乏使农户应对自然灾害的生计策略比较有限,各项资本无法实现有效的转化而形成整体合力,这就造成无法有效降低生计风险,也就很难形成较强的承灾韧性,从而会导致规模性因灾返贫风险长期居于高位水平。

四、规模性因灾返贫风险的防范治理机制

    规模性因灾返贫风险难题的破解,一方面要从致灾因子的有效管控、孕灾环境的生态修复、承灾体的韧性建设三大层面入手,最大限度地降低灾害风险和脆弱性;另一方面要从防灾避灾、抗灾救灾、恢复重建诸环节入手全面提升区域防灾减灾能力。这一进程中的核心要义即持续提升农户生计资本存量,优化其生计资本结构,进而全方位提升农户可持续生计能力。

(一)化解风险于灾前的防灾避灾

    规模性因灾返贫问题的治理,“防”和“避”在整个防控治理体系中无疑是第一位的。防灾避灾能力建设主要着力于以未灾先防、综合施策增加农户人力资本、物质资本、自然资本的存量,以避灾移民、保险建设优化农户生计资本中的自然资本、金融资本的结构状态。

    1.未灾先防

    “未灾先防”是自然灾害治理追求的最高境界,强调的是源头治理、主动治理和系统治理。“未灾先防”要注重提升脱贫农户防灾减灾的意识和技能,通过下乡入户的宣传教育和技能培训,充分激发和调动其防灾积极性和主动性,进而科学有效地进行防灾备灾。“未灾先防”的实现离不开灾害风险源、灾害隐患点的排查、监控和治理。这项工作目前只能由政府主导进行,通过排查摸清区域内灾害风险源、灾害隐患点的分布情况,明确不同地区、不同灾种的灾害风险等级,在此基础上对相应防灾减灾基础设施、高易损性建筑、人员密集区进行监测和评估,进而掌握需要重点治理的自然灾害的空间分布。对于重特大灾害风险源和灾害隐患点要加强工程治理力度和搬迁避让力度,将灾害风险降到最低,进而减少甚至规避其对农户的冲击和影响。同时,在摸清家底、厘清轻重缓急的基础上,合理配置各种防灾减灾资源,加大易灾乡村防灾减灾的政策倾斜和资金投入力度,真正将防灾作为脱贫地区社会发展和民生保障的头等大事来抓。

    2.综合施策

    防灾工程建设应列为防灾减灾投入的首要部分,除了涉及面比较广的大型骨干工程之外,重点是加强乡村地区中小型防灾工程设施建设力度,如库、渠、塘、堤、井等各种水利工程,排水沟、排水井、抗滑垛、抗滑桩、护墙、护坡、挡石墙等地质灾害防治工程,提高民房等人员密集区建筑防震抗灾标准工程,等等。防灾工程本质上属于守业经济,其经济效益体现在避免、减少可能造成已有资源和物化劳动的损失上,最终将融合于国民经济的总体效益之中。非工程性防灾也必须加大重视和投入力度,其不仅是工程性措施的先导和补充⁽³⁶⁾,而且亦对于提升综合防灾减灾能力具有重要意义。非工程性防灾主要是指提高政府重视程度、扩大舆论宣传、提高组织动员能力和防灾经济能力、提升公众忧患意识、建立灾情预警系统、完善灾害研究状况、制订防灾方案和防灾法规政策等。⁽³⁷)鉴于政府灾害管理过程中往往大包大揽和过度干预,不可避免会降低人们主动进行风险转移与损失规避的积极性,这种现象在脱贫地区则更为常见,所以非工程措施应作为防灾体系建设的核心内容。

    3.避灾移民

    避灾的核心要义在于一个“离”字,所谓“防灾优于救灾、离灾优于防灾”⁽³⁸⁾。脱贫地区通常山高坡陡、交通闭塞、土地贫瘠、水资源匮乏,对于频发的自然灾害基本没有防御能力,以至于一方水土养育不了一方人,陷入了“灾害—贫困”的恶性循环而难以自拔。因此,易地搬迁是跳出“受灾—贫困—扶贫—再受灾—再贫困—再扶贫”怪圈的根本治理之术。⁽³⁹⁾“十三五”时期,全国近1000万建档立卡贫困人口实现易地搬迁,彻底摆脱了贫困,为打赢脱贫攻坚战做出了重要贡献。避灾移民将高脆弱性和暴露性的易灾农户迁出,不仅承灾体本身远离了灾害风险源和灾害隐患点,而且迁出地生态环境的危险性、暴露性和脆弱性水平也整体上降低了,区域自然灾害风险也随之降低。相比此前,应对同等强度致灾因子的打击时,由于人口的抽离也就不会产生太大的灾情。⁽⁴⁰⁾来自秦巴山区陕南避灾移民搬迁工程的实践表明,兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标的移民搬迁活动取得了较为显著的经济社会效应,脱贫搬迁户的整体处境有较为明显改善。⁽⁴¹⁾当然,大规模避灾移民不是简单的空间位移,更不是粗暴的一搬了之,而是一次涉及城乡统筹发展和社会整合的过程⁽⁴²⁾,需要从重塑发展理念、提升减灾意识、科学规划布局、加强公共服务等方面入手,不断增强移民群体的生计资本存量,方能从根本上提升其防灾减灾能力。

    4.保险建设

    自然灾害冲击下的农房倒损、家庭财产损毁、农作物减产绝收等灾害经济损失,是规模性因灾返贫的主要推手,保险补偿在所有损失补偿方式中是最重要和有效的方式⁽⁴³⁾,因而在防灾减灾中具有举足轻重的作用。尽管近年来中国农村保险市场取得了长足的进步,农业保险覆盖面持续扩大,但总体保障水平仍然有限,并且主要依赖政府财政补贴,农户自主性投保意识不强。对于易灾脱贫地区而言,保险工作的推进要围绕农房保险和农业保险两大核心要素构建常态化的保障体系。一方面,地方政府要继续加强农村保险市场建设,引导和鼓励各保险公司下沉农村市场,增强农村居民的参保意愿和积极性;另一方面,在摸清家底的基础上,对分布于灾害易发区、高风险区的农房和农作物,地方政府要多方筹措资金,力争实现保险的全覆盖,给予高脆弱性易灾人口更有力的保障。当然,还要强化灾后损失评估和保险理赔的监管力度,使保险制度供给和灾后恢复重建的实况需求有机衔接起来。

(二)化解风险于灾中的抗灾救灾

    在抗灾救灾环节通过应急响应、抢修抢险、转移安置、灾害赈救等举措重点扶持和救助受灾严重的脆弱农户,可以增强其物质资本、社会资本和金融资本存量,使农户生计资本结构进一步优化,这对于有效化解返贫风险至关重要。

    1.应急响应

    抗灾救灾的力量动员首先要从基层组织入手,增强其应急反应能力。易灾脱贫地区自然灾害“点多、线长、面广”,灾害应对的短板比较突出,这对于基层组织的抗灾救灾动员是一个很大的挑战。各地基层组织应针对不同灾害类型、不同灾害强度建立相应的应急预案,以乡(镇)、村(社区)、村(居)民小组体系构架为基础建立灾害应急领导机构,责任到人,灾害发生时在第一时间能够迅速行动,汇聚力量,主动出击,积极作为,在抗击灾害过程中发挥“主心骨”作用。仅仅依靠地方政府和基层组织抗灾,力量远远不够,充分调动和组织起受灾农户积极抗灾救灾,方能形成强大的合力阻击灾害。在这过程中要重点动员和组织灾害风险点和灾害隐患点附近的农户,尤其是危房户、低收入户,在灾害来袭时第一时间加固房屋或者提前转移人员财产,最大限度地减轻灾害损失。电视、广播、电话、短信、微博、微信等各种灾害信息传播媒介都要充分利用起来,其中乡村级预警广播站、村组级气象大喇叭以及村级灾害信息员在山高路远、信息不便、居住分散的地区更为实用,可以有效地解决灾害信息传递“最后一公里”困境,为抗击灾害提供准确及时的预报预警信息。

    2.抢修抢险

    抢修抢险的重点就是防灾减灾工程和农户住房的除险加固,尤其是中小型病险水库要加以严密监控,及时排除险情。工程性抢修抢险一方面包括对存在较大隐患的现有工程进行维护加固和缺陷修复,如大坝加固、堤防险情抢护、决口封堵等;另一方面也包括减轻、消除灾害影响而采取的工程处理措施,如堰塞湖泄流处理、河道疏通、边坡治理等。⁽⁴⁴⁾以具体灾害类型为例,针对暴雨洪灾所造成的防汛工程裂缝、塌陷、隆起、渗水等险情,要及时采取断面加固、防渗加固、泄水及输水建筑物加固等抢修抢险措施⁽⁴⁵⁾,并且在新一轮强降雨到来之前要完成险情的排除;针对泥石流灾害可以通过挖泄流渠方式对淤积的主体段进行疏通,加大其过流能力⁽⁴⁶⁾,并引导其远离人员密集区。对于灾害易发区的农户住房尤其是高危性住房,在监测跟踪化、预警实时化的基础上进行风险源和隐患点的全面排查,特别是重点查勘散落在山谷洼地、山角坡地的土瓦结构、土木结构、木瓦结构、草木结构的农户住房⁽⁴⁷⁾,及时采取维修加固措施,防止房屋倒损,必要时提前转移人员和财产,以避免更大的损失。对于农作物的及时抢收也是抗灾抢险的重要内容,在水旱灾害、地质灾害、气象灾害等灾害来袭时,地方政府和基层组织要组织动员各方力量帮助农户全力抢收粮食、蔬菜、水果等农产品,将灾害损失降到最低。

    3.转移安置

    转移安置是抗灾救灾行动的重要组成部分,将高风险区、高脆弱性人口及其财产及时转移安置,是减轻灾害人员伤亡和经济影响的有效措施。⁽⁴⁸⁾抗灾救灾环节是节奏高度紧张、事项千头万绪的环节,如何在纷繁复杂的灾情灾况中迅速锁定需要转移安置的受灾人口,信息资源的占有和信息渠道的畅通是重要前提和基础,毕竟应急状态下的信息资源具有紧缺性。⁽⁴⁹⁾这就要求地方政府和基层组织对于区内灾害风险源、灾害隐患点以及高危性住房、高脆弱性群体的分布有精准的了解和掌握,方能在第一时间做出快速响应。转移安置的核心原则是先人员后财产、先老弱妇孺后一般人员,根据灾害强度和灾情指数,对于高风险区人口一般要进行外迁安置,而对于中、低风险区人口通常可以采取撤退转移或应急避险的方式进行处置。⁽⁵⁰⁾在这其中要尤为关注高暴露性和高脆弱性的易灾农户,帮助他们进行人员和财产的安全转移,避免链式灾害的二次冲击。当然,紧急转移之后的安置也非常重要,各种人员和物资的保障要及时到位,方能将转移安置体系有效组织和持续运转起来。

    4.灾害赈救

    目前灾害赈救过程中存在政府“大包大揽”、方式单一、管理不规范等问题,并且对于应急期之后的过渡期、恢复期明显疏于关注。因此,救灾工作要在战略协同的视角下展开。从力量配置上,政府主导并不代表总揽一切,在政府作用低效率的领域中,应该充分发挥社会各方面的力量,彻底扭转“重动员、轻协调”的现象⁽⁵¹⁾,引导和鼓励市场组织和社会组织积极参与和融入进来。从方式选择上看,除了常规的钱粮赈济手段外,还应结合抚恤残弱遗孤的赈恤、恢复农业的赈田、生产重建的赈贷、支持生计的以工代赈、救济贫困的赈贫等手段根据灾民的个体情况有针对性地加以实施。从赈救重心来看,要重点关注核心灾区生计能力脆弱的受灾人口,尤其是对于陷入返贫边缘的受灾农户要通过多种救助形式提升其生计能力。还需注意的是,部分脱贫地区部分村寨农户居住偏远,生计水平不高,虽受灾严重但往往在救灾过程中因力量所限被忽视,这是赈救过程中需要密切关注和积极救助的群体。

(三)化解风险于灾后的恢复重建

    恢复重建要聚焦于灾情发生后所暴露的各项生计资本的短板和弱环,全面加强农户可持续生计能力建设。实践中要坚持把巩固脱贫攻坚成果放在首位,统筹灾后恢复重建与防灾减灾能力建设,力争实现双促双赢。

    1.生计为本

    灾后恢复重建的重心是弥补农户生计资本的短板,全面提升生计资本水平,进而达到降低脆弱性、夯实灾害韧性的目的。人力资本方面,要充分利用灾害事件带来的冲击和体验,加强灾害防治的宣讲教育和技能培训,提升防灾减灾意识和防灾减灾技能。自然资本方面,要将恢复重建与生态保护有机结合起来,加大水土流失、石漠化治理力度,逐步改善生态脆弱、灾害频发的区位状况;农户要改变广种薄收、过度开发的粗放经营模式,维护和利用好赖以生存的自然资源及环境资产。⁽⁵²⁾物质资本方面,通过多方筹措资金加大投入力度,加强防汛抗旱工程、抗震减灾工程、地质灾害防治工程等基础设施建设;加快农户住房特别是危房整修改造进程,与灾后重建相结合进行科学性避灾规划设计;优化农作物种植结构,推广减灾品种,通过时间差、结构差的调整有效避免农作物的受灾减产。社会资本方面,政府灾害治理要重点加强基层组织的应急响应及防灾减灾执行能力建设,打通灾害治理“最后一公里”困境;鼓励、引导、规范民间组织、志愿者等社会力量积极参与灾害治理体系中来,建构长效的、全过程的参与机制,最大化发挥其功用;农户亲友邻里等社会资源所形成的“个人物品”型社会资本也为重要一环,尤其是抗灾救灾中具有先天的“地利人和”优势,这也是需要积极建设并加以利用的无形资本。金融资本方面,加强基层地区财产保险、农业保险的进入程度和覆盖程度,提高农户灾害损失补偿水平;畅通捐助渠道,使社会灾害援助资金能实现入村进户,这对于缓解灾害的冲击和保持生计的稳定具有极大裨益。

    2.科学重建

    当时间的指针走入灾后恢复重建环节,如何进行科学性规划和重建就成为避免重蹈覆辙、避灾离灾的重大课题。农房的科学性重建,地方政府要将其置于新型城镇化、稳定脱贫和乡村振兴的战略背景之下,结合区域城乡土地利用整体规划精神,严谨周全地论证农房重建的选址问题,尤其是要规避地质断裂带、山体滑坡、泥石流、暴雨洪涝等自然灾害隐患点,同时严格执行住房工程质量标准,加强施工过程的监管和督查,从根本上提升农户住房的设防水平和抗灾能力。农户住房重建是灾后恢复重建的核心部分,可以借此为抓手推动农村生态、农业生产、农民生活的整体性重塑,以防灾减灾促发展促治理,这也是灾后重建效率和效益最大化的最优选择。⁽⁵³⁾通过对各种自然灾害和资源环境条件的摸底排查,完成较高精度的资源环境承载能力评价⁽⁵⁴⁾,密切监控灾害风险源和灾害隐患点,对于高风险地区的高危性农房尽早修缮加固或者直接迁离,提前进入重建流程,避免房屋倒损、人员伤亡的悲剧重现。另外,灾后重建时期农户的避灾避险意愿最高,在意识到较高灾害风险情境下更愿意付出相当于灾害损失的更高比例的避险成本以减轻灾害风险⁽⁵⁵⁾,政府要充分利用这一契机,通过防灾减灾宣传教育和技能培训,培育积极向上的防灾减灾文化,变“要我减灾”为“我要减灾”,推动“不设防的农村”向“韧性乡村”的转变。

    企业内部收益分配有明显的平均主义特征，收益的分配差距并没有真正的拉开，个人收益水平一般与个人的工作年限联系在一起，这一定程度上影响了职工的工作积极性。一些企业强调岗位工资向生产一线倾斜，轻视了技术和管理岗位的待遇问题，不利于充分调动职工的积极性。

    3.避灾农业

    常年饱受自然灾害冲击和困扰的农作区,在灾后的转型发展是必须正视的重大问题,避灾农业可视为重要选项之一。避灾农业是指根据特定区域影响农业发展的各类灾害的基本规律,以建设可持续的农业生态系统为中心,趋利避害,对农业产业结构进行适宜性调整和战略性调整,采用深层次、多元化的种养结构,集约、高效、规模经营,建构融经济、生态、社会效益于一体的现代农业新体系。⁽⁵⁶⁾避灾农业的战略性调整可以从拓展农业的多功能性入手,从自然资源、生产过程、农副产品等要素入手将二三产业融于农业发展体系之中,并将农业农村的生产、生活、生态有机统筹起来,全面激活农村各种潜在发展要素。例如休闲农业,易灾脱贫地区可以依托丰富的特色民风、民俗资源大力发展田园观光型、文化娱乐型、农事体验型、科普教育型等各种风格类型的休闲农业。相较于传统农业,休闲农业既能极大提高经济效益,又能够分散农业生产的灾害风险,在这样一个农业与旅游并重的产业系统中,水旱灾害很难造成颠覆性的冲击和影响,这也是休闲农业的避灾价值所在。避灾农业的战术性调整主要是采取趋利避害的生产种植结构,根据自然灾害发生规律变对抗性生产为适宜性生产。如天水田(靠雨水)、缺水田、高岸田等稻田可以避旱改制为旱地作物、蔬菜作物;易洪易涝地区可尝试推广油菜或马铃薯—蔬菜—晚稻耕作制来避开洪涝灾害;晚稻抽穗期前后易遭低温冷害的双季稻区可改双季稻为一季晚稻;推广耐旱、耐涝、耐低温能力较强的作物品种来增强承灾韧性,等等。

    4.自救恢复

    自救恢复这一过程要聚焦农户生计资本,凝聚各方合力从各个维度增强其生计资本存量,全面提高其生计水平,进而遏制返贫渠道的生成。当然,不同受灾农户生计资本短板各有不同,紧迫需求也有差异,因灾情施策、因农户施策方为妥当应对之术。对于房屋倒塌、损坏的灾民,政府财政会给予重建补贴,但现行标准显然无法满足资金所需,因而政府要通过政策支持和行政干预加强基层金融机构的力量,为受灾农户金融借贷提供便利条件。对于农作物受灾减产甚至绝收的农户,基层农技服务人员要及时指导帮扶农户针对不同灾种、不同作物采取有效应对办法。比如:洪涝灾害发生后要及时排水、扶正培土、增施肥料,旱灾发生后有条件的要及时灌溉浇水,没有条件的就迅速抢收作物,而对于因灾绝收地块可以抢种蔬菜等生长周期短的作物。在这一过程中要重点关注因灾伤亡和物质财产蒙受巨大损失的农户,因灾伤亡的农户会导致劳动力的丧失和医疗支出的增加,可能会陷入“灾害—伤亡—返贫”的恶性循环;物质财产因灾损失如果使农户多年财富积累毁于一旦,生计水平会一夜之间跌落谷底,也可能会陷入返贫境地。受灾脱贫农户要拿出战胜灾害的勇气,避免受到“等、靠、要”等不良风气的影响,积极主动地利用政府的支持政策,盘活和争取各项可供利用的资源,通过生计策略的优化调整来增强各项生计资本存量,加速灾害的自救恢复进程,进而跨越因灾返贫陷阱。

图2 规模性因灾返贫的治理机制

    综上分析,西南民族地区的诸多灾害事实表明,农户生计资本水平从根本上决定了“灾害风险—防灾减灾能力”的走向,比灾害本身更为严重的是农户防灾减灾能力的弱化,很多情况下由于农户生计资本的匮乏,不仅不能有效地防治灾害,反而助推了灾害从风险演化为事实,而在应灾过程中意识、技能、资源等要素的稀缺又无形中放大了自然灾害的作用后果。因此,后脱贫时代的易灾多灾地区灾害治理,降低区域自然灾害风险和提升区域防灾减灾能力是两个不可偏废的维度,而全方位保障和提升农户生计可持续能力则是其中核心内容。唯有形成丰裕的生计资本存量和优良的生计资本结构,在遇到灾害冲击所带来的生计威胁时,方能充分调动各项生计资本加以有效应对,进而在不断的生计调试中保障生计安全状态,也就从根本上化解了规模性因灾返贫风险。

五、小结

    近年来中国防灾减灾救灾体系建设取得长足进步,脱贫地区自然灾害防治能力也不断增强,较为成功地应对了各类重特大自然灾害。但是随着灾害风险的系统性、复杂性持续加剧,脱贫地区各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性将进一步凸显,防灾减灾意识、乡村设防水平、抗灾救灾能力等短板和弱环也将进一步放大,规模性因灾返贫风险形势依然严峻。在此背景下,加强脱贫地区自然灾害风险治理,多措并举提升灾害治理效能,对于防范陷入“灾贫陷阱”以及构建稳定脱贫的长效机制具有极为重要的意义和价值。本文的省思在于,因灾返贫问题的破解首先要把脉其生成的逻辑机理,瞄准其症结所在,进而再寻求治理之术。在这一进程中,要避免陷入“头痛医头,脚痛医脚”的认知误区,建构“既要见物,更要见人”的治理范式,并将其作为政策设计和制度安排的起点和落点。唯有如此,方能重塑脱贫农户的主体地位,厚植防灾减灾的主体根基,进而促进其可持续生计的实现,为稳定脱贫和乡村振兴奠定坚实的基础。

（注释及参考文献已省略，需要请下载原文）

引用格式

邵侃,商兆奎.后脱贫时代规模性因灾返贫风险的生成逻辑与治理机制——以西南民族地区为例[J].湖北民族大学学报(哲学社会科学版),2023,41(04):87-100.