《中国农村经济》精华版 | 李 宁、周琦宇：撤县设区对区域粮食生产的外溢效应分析

撤县设区对区域粮食生产的

外溢效应分析

作者：李  宁¹  周琦宇²

作者单位：1.南京财经大学粮食与物资学院；

                2.南京农业大学公共管理学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第5期

一、引言

随着中国城市化进程不断加快，撤县设区逐渐成为地方政府扩大城市规模、优化空间布局的重要行政手段，在全国范围内广泛实践。由于撤县设区具有服务于城市化战略的政策实践特征，多数学者针对其实施效果的评价主要围绕地区经济增长、城市化水平、公共服务供给等非农领域展开，且大多持肯定态度（Fan et al.，2012；卢盛峰和陈思霞，2016；王禹澔和张恩，2021）。但从建制变更的结果来看，县（农业型政区）的撤销与市辖区（城市型政区）的设立即意味着原辖区经济职能重心的非农化转移（杨桐彬等，2020），由此，对于承担重要粮食安全责任的地方政府，尤其是县级政府而言，一个自然的疑问是：撤县设区会对粮食生产带来何种影响？

遗憾的是，在同时涉及撤县设区与粮食生产的已有文献中，仅有李宁和周琦宇（2023）讨论了粮食生产责任对地方政府撤县设区决策的潜在影响，还有张琛和孔祥智（2017）关注了县域在发生撤县设区前后本地粮食生产的变化问题，并给出了负向影响的经验判断。面对撤县设区是由县级政府与地级市政府共同发起并推进的事实，本文的关注点在于，撤县设区对粮食生产的影响除了体现在撤设县所在地之外，是否还可能会外溢到周边非撤设县乃至地级市层面呢？显然，将撤县设区对非撤设县乃至地级市整体层面的外溢效应纳入考察范畴，将有助于更为全面与系统地把握撤县设区与粮食生产之间的关系，从而为有序稳妥推进撤县设区与保障粮食安全提供重要参考。

鉴于此，本文尝试在理论上聚焦于影响粮食生产的农地与劳动力要素配置变化，并基于2004－2020年全国1797个县级单位的面板数据，采用多期双重差分法、工具变量法等估计方法，探究撤县设区对区域粮食生产的外溢效应及作用机制。相较于以往文献，本文可能的边际贡献在于：在研究问题上，将撤县设区的绩效评价拓宽到对区域粮食生产的外溢效应分析，丰富了城镇化建设与粮食安全关系的讨论；在研究内容上，系统考察了撤县设区影响粮食生产的外溢效应作用机制和空间异质性。

二、理论分析

本文主要从影响粮食生产的农地与劳动力要素配置变化入手，分析撤县设区对区域粮食生产产生的外溢效应。

（一）外溢效应产生的农地非农化机制

撤县设区打破了市区与临近县原有的刚性行政壁垒，可以借助土地要素的扩张进一步吸引劳动、资本等生产要素快速流向成本相对更低的撤设县，扩大撤设县的市场规模，进而提高资源配置效率以促进经济增长。然而，在同一地级市内部，作为同级政府的非撤设县面对其他撤设县经济绩效的改善，极有可能产生“相互攀比”的激励，尤其表现为通过土地向非农领域集聚以争夺经济资源、实现经济扩张。耕地会在这一强经济发展导向下出现用途非农化与结构非粮化的配置转变，由此削弱粮食生产。但与此同时，鉴于在中国粮食安全主体责任治理体系中，作为县级政府上一级的地级市政府面对撤设县粮食生产的萎缩，极有可能采取严格把控耕地用途转变、作物播种面积等措施，在地级市内部、区际之间进行粮食生产调配，以完成保障粮食安全的总体任务。但是，粮食生产对地级市政府缺乏正向激励，非撤设县作为独立运行的理性经济主体，对可能面临的粮食生产任务调配同样缺乏激励。因此综合而言，撤县设区仍会加剧非撤设县的农地非农化转变，进而对其粮食生产形成负向的外溢效应。

（二）外溢效应产生的劳动力非农化机制

撤县设区发生后，撤设县本地到中心城区的交通成本大幅降低，加之一体化市场和行政力量的共同作用，原有的生产要素集聚规模与生产效率有所提高。由此，撤设县与中心城区便会将周边非撤设县的经济社会资源，尤其是粮食生产领域的劳动力要素，吸引到当地配置效率与效益较高的工业、服务业等强势产业领域。此外，根据“增长极”理论，撤设县与中心城区也极有可能会通过自身在人才、资本、技术等要素上的规模经济，对周边非撤设县产生辐射带动作用，尤其聚集在非农产业领域的发展。那么，非撤设县本地非农就业市场的蓬勃发展便极有可能带来就业结构的改变，尤其表现为本地农业劳动力的非农转移，进而冲击当地粮食生产。但从区际产业转移的相关理论来看，随着撤设县产业结构的调整，原有的粮食生产要素与市场，便也极有可能转移到周边相对落后但更适宜发展农业产业的非撤设县，进而可能在一定程度上有助于非撤设县粮食生产要素和产品市场效率的改善，尤其是可能在一定程度上减缓劳动力非农化。考虑到粮食生产不具备类似非农部门中纺织、电子信息等明显的产业梯度特征，综合来看，撤县设区依旧会促进劳动力非农转移，进而削弱非撤设县的粮食生产。

综合以上分析，本文提出研究假说H1：撤县设区通过作用非撤设县的农地非农化与劳动力非农化，对非撤设县的粮食生产产生负向外溢效应。

然而，随着空间距离的增加，生产要素的流动需要付出更高的时间成本、信息成本以及交通运输成本等。换言之，生产要素的重新配置将会受到空间距离的制约。劳动力要素流动及其示范效应因受到与空间距离有关的迁移成本影响而具有地域性特征，资本流动也同样可能因产业集聚效应而表现出较强的地域性。除此之外，地级市政府行政边界的存在划定了地方政府权力的空间边界，也极有可能影响生产要素的自由流动。可见，倘若撤县设区确实影响周边非撤设县的粮食生产核心要素配置，进而对粮食生产产生外溢效应，那么该外溢效应在一定空间范围内可能是有限的，并与其空间距离呈反向关系。

基于此，本文提出研究假说H2：撤县设区对区域粮食生产的负向外溢效应，表现出随非撤设县到撤设县空间距离增加而减弱的空间异质性特征。

三、研究设计

（一）样本选择与处理

由于2004年之后市管县体制才在全国范围内普遍推行，并且国家自2004年开始逐步取消农业税，因此为确保县域面临的外部制度环境稳定一致，同时结合数据的可获性，本文将样本时间跨度确定为2004－2020年。在此基础上，考虑到原县的行政建制取消以及新市辖区的设立是撤县设区完成的组成要件，剔除了下述地区：①区划建制类型升格变为地级市而原来同名县（市）随之发生撤县设区的县级单位；②行政建制或面积发生合并或拆分的县级单位；③地级市与县行政隶属关系有变更的县级单位；④特殊建制类型或地区，包括建制为旗（旗级建制历史上未发生过撤县设区）、直辖市（下属县的行政级别为地市级，不具有可比性）、海南（省管县体制）、台港澳和西藏；⑤2004年县级建制类型中为市辖区的县级样本。最终纳入分析的样本为25个省级单位314个地级市单位的1797个县级单位，其中113个县级单位发生过撤县设区。

（二）模型构建

撤县设区政策在全国各地的实施时点不一，即表现出时间与空间上的双重差异，为此，本文分别构建多期双重差分模型进行基准回归估计：首先，评估撤县设区对非撤设县粮食生产的外溢效应，其次，检验撤县设区对地级市层面粮食生产的综合效应，最后，检验外溢效应产生的作用机制。其中，采用事件分析法进行平行趋势检验。此外，为考察撤县设区外溢效应的空间异质性，本文进一步纳入距离变量进行刻画，构建空间异质性模型加以检验。

（三）变量选择与测度

1.被解释变量：粮食生产。选取粮食产量以刻画粮食生产情况。

2.核心解释变量：撤县设区政策冲击。在评估撤县设区对非撤设县粮食生产外溢效应的模型中，若该非撤设县隶属的地级市存在撤设县，则为处理组，否则对照组，同时将该非撤设县隶属地级市内最早发生撤县设区的年份作为该县政策冲击的起始年份。在检验撤县设区对地级市层面粮食生产的综合效应的模型中，若该地级市辖区内有发生撤县设区，则为处理组，否则对照组，同时将该地级市内最早发生撤县设区的年份作为地级市受政策冲击的起始年份。

3.机制变量。本文聚焦于作为粮食生产核心要素的农地与劳动力，从其数量与结构变化的角度选取耕地用途非农化、耕地种植结构非粮化、劳动力跨地区流动、本地就业结构改变四类机制变量。

4.控制变量。本文选取的控制变量主要聚焦于以下三个维度：①生产要素投入、②气候环境条件、③宏观经济情况。

四、实证结果与分析

（一）基准回归结果与平行趋势检验

基准回归结果显示，撤县设区政策冲击在至少5%水平上显著且回归系数为负，表明撤县设区不仅削弱了同一地级市内部的非撤设县当年的粮食产量，而且对其三年内的粮食产量均值也具有显著的负向影响，并且，从经济学意义上来看，撤县设区政策冲击导致同一地级市内部的非撤设县粮食减产1.4%。可见，撤县设区的影响在统计学与经济学意义上均显著，撤县设区对粮食生产的负面冲击的确会外溢到同一地级市内的非撤设县，由此初步验证了前文假说H1的部分内容。平行趋势以及动态效应检验结果表明，处理组与对照组在事件发生之前的粮食生产变动趋势没有显著的系统性差异，即满足平行趋势假设检验。撤县设区对非撤设县粮食生产的外溢效应总体上表现出随时间推移逐渐增强的特征，直到撤县设区事件发生的第9年开始，撤县设区对非撤设县粮食生产的外溢效应开始不再显著。

（二）空间异质性分析

观察撤县设区的外溢影响随空间距离的变动趋势可以发现，随着非撤设县到撤设县的距离不断增加，其受到的外溢效应逐渐减弱，验证了前文假说H2。

（三）稳健性检验：排除潜在担忧

采用工具变量法处理内生性问题、根据地区异质性进行分样本回归、刻画非撤设县以及地级市受到撤县设区外溢效应的冲击强度差异等一系列稳健性检验均证实了基准回归结果的稳健性。

五、作用机制检验

（一）农地非农化

1.耕地用途非农化。采用夜间灯光亮度、产业结构作为反映该县级单位经济发展绩效情况的指标。结果显示，撤县设区政策冲击的确提高了撤设县的经济发展绩效，促进了城市建设用地面积的扩张。将粮食作物播种面积作为机制变量纳入模型后发现，撤县设区政策冲击显著削弱了非撤设县的粮食作物播种面积。

2.耕地种植结构非粮化。采用经济作物播种面积以及粮食作物播种面积的占比来表征耕地种植结构调整。估计结果显示，撤县设区政策冲击在1%的水平上显著增加经济作物播种面积占比、削弱粮食作物播种面积占比，即加剧了非撤设县耕地种植结构的非粮化调整。

（二）劳动力非农化

1.劳动力跨地区流动。本文不仅采用“县内乡外外出劳动力”和“省内县外外出劳动力”指标直接刻画，也通过“乡村从业人员数”从侧面进行表征劳动力跨地区流动情况。回归结果显示，撤县设区政策冲击在1%的水平上显著促进了非撤设县县内乡外外出劳动力数的增加，以及省内县外外出劳动力数的减少，减少了乡村从业人员数，说明撤县设区对非撤设县的劳动力跨地区流动产生了外溢影响。

2.本地就业结构改变。选取“乡村农林牧渔业从业人员数”、“第二三产业外出从业人员”指标共同反映本地就业结构的变动。估计结果显示，撤县设区政策冲击在1%统计水平上显著减少了非撤设县的乡村农林牧渔业从业人员数，增加了第二三产业的外出从业人员数。

六、研究结论与政策建议

本研究发现：第一，撤县设区会对非撤设县的粮食生产造成外溢的负向冲击，且该外溢效应在空间上表现出随距离增加而逐渐减弱的异质性特征。经过一系列稳健性检验后，该结论依然成立。第二，上述外溢效应综合反映到地级市层面同样表现出撤县设区对粮食生产的削弱作用。第三，在作用机制上，撤县设区主要通过影响周边非撤设县耕地用途非农化、种植结构非粮化的农地非农化机制，以及劳动力跨地区流动、本地就业结构改变的劳动力非农化机制，对粮食生产造成外溢的负向冲击。

上述研究结论有如下三点政策启示：首先，在当前国家日益强调稳妥推进撤县设区与切实保障县域粮食安全的背景下，应充分考量撤设县及其邻近地区的粮食生产情况，进而综合评估地区进行撤县设区改革的科学性。其次，应重点聚焦并积极应对撤县设区进程中生产要素的非农化转变。一方面统筹协调好城市建设用地扩张与耕地使用；另一方面，应继续深化户籍制度改革、弱化行政管理体制边界，并在此基础上大力发展粮食生产社会化服务组织，以稳定粮食播种面积与产量。此外，统筹协调好不同地区之间的经济发展目标与粮食生产任务。

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