王金南 | 中国环境保护战略政策70年历史变迁

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王金南

环境规划与管理专家.中国工程院院士,国家监察委员会特约监察员,生态环境部环境规划院院长。

  我国的环境保护变迁史就是一部环境战略与政策发展改革史. 自1949年新中国成立70年以来，我国国民经济与社会发展取得了举世瞩目的成就，生态环境保护也取得了前所未有的进步. 特别是国家环境战略政策发生了巨大变化，经历了一个从无到有、从“三废”治理到流域区域治理、从实施主要污染物总量控制到环境质量改善为主线、从环境保护基本国策到全面推进生态文明建设这一主线上来的发展轨迹，基本建立了适应生态文明和“美丽中国”建设的环境战略政策体系。

  中国环境保护战略政策发展基本上可分为五个阶段。

非理性战略探索阶段

 1

（1949—1971年）

建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标. 尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题^[1]. 该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容^[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求^[4]. 这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段. “一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害^[5]；大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延；从1966年5月开始的“文革”──“十年动乱”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期^[3].

环境保护基本国策

 2

建立三大政策和八项管理制度

（1972—1992年）

该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”. 

从“十年动乱”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重. 1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头；同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响. 1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕^[6]. 之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升. 1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态^[7]. 1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”. 1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行.

该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立^[8]. 1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障. 1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则. 1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立. 1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度. 这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势^[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用.

可持续发展战略

 3

实施强化重点流域、区域污染治理

（1992—2000年）

1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略. 1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位. 最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局. 但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理.

1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期. 同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》. 这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度. 1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标^[10]. 1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理. 流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题^[11].

该阶段开始启动重点城市环境治理. 1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×10⁴ km²，推进“两控区”大气污染防治. 其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量. 这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式.

环境友好型战略

 4

控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建

（2001—2012年）

党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措. 2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”. 党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务. 2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想. 2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”.

这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制^[12]. 总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”. “九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路. “十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”. “十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标. 这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务. “十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标；同时，将农业源和机动车纳入控制领域. “十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成^[13]. 在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%；“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入^[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%.

这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系. 海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作. 全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇. 各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展. 围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”^[8]. 大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动.

同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升. 2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心；并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题^[14]，政策体系基本成型. 《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台；2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础；排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施；2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段. 2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理.

生态文明战略

 5

推进环境质量改善和“美丽中国”建设

（2013年至今）

自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置. 党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中. 中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期^[15]. 2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系.

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循. 特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南^[16]. 习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想.

这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展^[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展. 2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法；随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订；新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施. ②环境监管体制改革取得重大突破. 2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力. 2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法. ③推进建立最严格的环境保护制度. 随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例. ④环境经济政策改革加速. 明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立；全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点；出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台；加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同^[18].

转载说明：本文转自环境科学研究微信公众号。部分内容有删减。

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