对话李铁：根据就业年限来解决落户问题是最好的选择

搜狐智库《师说》经济学大咖系列访谈 第10期

本期嘉宾：中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家 李铁

4月11日，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁搜狐智库访谈，就发改委近日发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知（以下简称“通知”）进行解读。

李铁表示，此前户籍制度改革进度缓慢，大多属于本地农村人口行政转户，农业转移人口落户城市进度不如人意，此次通知的发布有望加速农业转移人口市民化进程。

“按目前的积分落户速度，一年解决6000个，那北京解决外地人落户要1300年。”他说。

通知指出，要推进常住人口基本公共服务全覆盖。李铁说，对于各级政府而言，落实该项政策，其新增财政支出主要用于解决外来人口的教育问题，实现教育资源的再配置。他认为，解决外来人口的教育问题，可加大财政对民办学校的支持和高校扩招等政策。

对于允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户政策，李铁表示，地方政府如何界定租赁落户条件，包括租赁地区和年限，以及如何界定租赁落户后所享受的公共福利多少，都得视当地公共资源而定，这也决定了该项政策在实际操作中存在不小难度。

“解决落户问题，应该是雪中送炭，不是锦上添花，并不是要让全部外来人口享受到最好的公共服务，我认为这是做不到的。”李铁说道，“所以在大城市落户不一定非要到城区里公共资源最优质的地方，否则优质资源供给根本不能满足，反而会增加更多的社会矛盾。”

李铁认为，近两年全国各城市掀起的“人才争夺大战”，是出于招商引资和去房地产库存的短期行为，他认为，确定就业年限解决落户问题是最好的选择，而不是单以学历作为判断依据。

李铁强调，特大城市即使短期内仍要控制城市人口增长，但也不应拖延存量非户籍人口的市民化进程。“存量人口的公共服务问题是政府应该解决的，这和控制人口没有任何关系。”

搜狐智库：五年前，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出要严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。相较于此，日前发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》有重大转变。你认为此次通知出台的背景与意义是什么？

李铁：首先，十九大提出要加快农业转移人口市民化。《2019年新型城镇化建设重点任务》的颁布，是按照十九大精神部署的一个非常重要的标志。

第二，今年两会《政府工作报告》提出，提升新型城镇化质量，核心就是要把数量型增长变成质量型增长，解决我国城镇常住人口和户籍人口之间存在的较大发展差。和以往相比，这次的政策又出现了比较大的变化。

这些变化的核心要点是：第一，户籍制度改革从原来一百万人口以下的中小城市，放宽到300-500万人口的大城市。这意味着进一步地放开对外来人口和农业转移人口在城镇落户的限制。

第二，过去我们提出户籍制度改革时，超大城市和特大城市要限制人口的过快增长。这些城市在农民工市民化的改革上实行居住证和积分制度，积分条件特别苛刻，比如学历要求、年龄要求、就业年限要求、技能要求等等。

现在看，多年的居住证和积分制度并未起到加快农业转移人口市民化的作用，反而造成更多的限制和约束。现在这项政策中提出超大城市和特大城市要增加落户数量，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例，这样有助于加快完成人口流入地区农业转移人口市民化进程。

当初设定的目标是否能实现？2016年，提出2020年户籍人口城镇化率要到达到45%，现在户籍人口城镇化率是43.4%。如果按每年一个百分点增长，那么可以实现。但最重要的是，到2020年，那一亿的农业转移人口是否能实现落户？目前来看，这个目标实现难度比较大。

尽管从2016年以来，我国城镇户籍人口有较大增长，2016-2019年每年至少保持一千多万的增长，但是每年转化的一千多万人口基本属于本地农村人口行政转户，真正农业转移人口落户并没有完全实现。

如果各地按照发改委的政策精神，迅速落实已在城镇就业的农民工和外来人口落户问题，整个中国城镇化的进程就进一步加快了。

搜狐智库：公共服务全覆盖要求增大财政支出，在减税降费的背景下，是否会使各级政府面临财政压力？

李铁：要解决户籍问题，就涉及到一系列的地方公共服务的能力问题。解决农业转移人口落户的主要矛盾集中在东部地区，即人口流入地区。中西部地区是人口流出地区，除了少数省会城市，绝大部分城市都已经放开了户籍制度，但人不想留在这些地方，这属于另一类矛盾。

作为人口流入地的东部地区面临的压力比较大。东部地区外来人口人多，比如像超大城市北京八百万，上海九百多万。特大城市中东莞六百多万，佛山四百万。

对一个城市来讲，解决几百万人口的落户问题，就涉及到其可能提供的公共服务能力问题。比如要增加多少学校？学校要提高到什么样的水平？目前来看，这些地方政府在这公共服务资源的供给能力需要大幅度的改善，不是一年两年就可以提高的。

此外，这还涉及到当地居民的利益矛盾问题。财政增长是受限的，现在财政增长不到10%，这需要满足本地户籍居民公共服务水平的提高，如果还要解决几百万人口的落户问题，一下就把原有户籍居民的公共利益摊薄，那这个问题如果得不到很好的解决，也会引发新的社会矛盾。

我们设想的改革，一定是平稳的推进，最大限度地减少社会的矛盾冲突。如果一旦过快地放开，就必然会导致这些问题的出现。要通过什么方式来解决？具体的政策怎么制定？这些都不是中央一个文件就可以决定的，需要地方政府出台各项有力的政策措施，来针对性地出台可操作的实施方案。

那就要求地方政府在促进自己的城市转型发展过程中，要把这个问题当成迫切需要解决的事情，而不能继续无限期推迟。这次文件颁布不等于所有问题都将迎刃而解，更重要的还是看地方到底采取哪些积极的应对措施。

搜狐智库：户籍制度的改革如果过快，有学者算过一笔账，每增加一人落户，需要增加财政支出20-30万，短期内对于各级地方政府而言是没法承受的。具体来说，如果要加快户籍制度改革，你认为推进公共服务均等化的可行路径有哪些？

李铁：其实对于地方而言，成本根本不需要那么高，更不是要求一年内就有这么多的开销和花费。

农民工已经给城市创造了财富，城市有义务、有责任去解决他们当前的公共服务问题。他们已经在城市里充分利用各类的基础设施，市场化服务对他们来讲是公平的。

例如城镇户籍居民乘坐地铁，外来人口也乘坐地铁，这不需要新增投入。新增投入的重点是学校和医疗资源，医疗资源部分也已经市场化了，当然还要加强社区的医疗资源供给，但主要矛盾还是教育资源。

教育资源的问题并没有想象中那么严重。第一，是不是要用过高的标准，完全按照现有户籍居民的标准来给予农民工公共服务，特别是关于学校的设施配备和教师质量问题？我觉得应该根据现实，实行差别化对待。在大量人口流入地区，如广东、浙江、江苏等地区，解决外来人口教育问题大多是通过民办来解决的。

政府是否可通过一部分财政支出来强化民办教育的公共性？比如对民办教师的培训、提高学校所有教育设施水平等，让外来人口的受教育水平和城市户籍居民的教育水平基本上接近同一水平，或者通过一段时间的努力，逐步达到教育水平的均等化，这是可以做得到的。

在一些城市，特别是北京和上海因高考名额引发的利益矛盾很大。于法于理来讲，城市资源不一定是户籍居民天生就享有的，只不过这是一个已经形成的利益结构矛盾。这在任何道理上都是讲不通的，外来人口给城市做了这么多贡献，为什么不可以同样享受高考资源呢？我个人认为可以分两种方式来解决。

第一，高校扩招，增加对考生的录取，这是一方面。另一方面，工作要做细，让大家在公平的条件下竞争。只要把矛盾降低到最小，事情总是可以解决的，但是不能视而不见。如果超大城市和特大城市能带头，那全国的问题就更好解决了。

相关地方政府可以按照发改委提出的要求，制定一个大概十几年的计划，每年解决多少，不要仅仅考量财政的一点点支出，而且每年的财政支出没想象中那么高，根本达不到平均一次几十万的，其实一个人一年也就一两万。许多还可以通过市场化的方式来解决。

按目前的积分落户速度，一年解决6000个，那北京解决外地人落户要1300年。不仅是北京，佛山外来人口不到400万，一年解决四五千，那不得800多年才能解决完？我们解决外来人口落户的速度，远远低于外来人口的增长速度，而且这个问题不解决，城镇化的目标根本不能实现。

搜狐智库：通知还指出，允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，你怎么评价通知中的这个提法？

李铁：这个政策在操作上还是有一定难度的。其实在90年代末的时候，解决租赁房屋的常住人口在城市落户就提出了。2000年，中央十一号文件提出，包括2001年公安部的文件也提出，县级市以下的小城镇可以放开落户，只要外来人口在城里具有稳定居住的就业条件，而稳定居住也包括租赁住房。

这么多年来，户籍制度改革中对于稳定居住条件里都包含租赁住房在内，这也说明该政策到目前为止一直没有发生变化。但是还有很多现实问题，没有想象中那么容易就可解决。

比如，西城区和海淀区是北京义务教育资源最好的地方，学区房十多万甚至二十来万一平米。原因是居住在这个学区，可以去最好的学校，那有北京户口的人可以随便迁到这个区吗？迁不了。如果在这两个区租房，孩子就可以在这两个区上学？做不到。

所以，租房落户以至于对于本地的城市户籍居民也是一个天大的门槛。

对于政府而言，在哪放开落户还是很具体的问题。到底是不是真正租赁住房的常住人口就可在某个地方落户？这对当地教育资源的供给是一个很现实的考验。所以这也是地方政府在具体落实时面临的难点。

搜狐智库：还得考虑租赁时长等一系列标准。

李铁：对，要租赁多少年就可办理落户？恐怕就要根据各地不同的情况，制定相应的政策。其实解决落户问题，应该是雪中送炭，不是锦上添花，并不是要让全部外来人口享受到本城市最好的公共服务，我认为这是做不到的。

所以在大城市落户不一定非要到当地公共资源最优质的地方，否则优质资源供给根本不能满足，反而会增加更多的社会矛盾。

搜狐智库：所以，在法理上，外来人口只要完成落户，与一般城市户口享受的福利是一样的。

李铁：只要落户成功，享受到的福利确实是一样的。

搜狐智库：2016年10月，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，但户籍制度改革进程仍未如预期，农民工市民化进程因农民担心失去农村权益保障权利如土地承包权、宅基地使用权而迟迟不前，你怎么看农民的这种担心？

李铁：我们之前讲过，为什么很多人不愿意到中西部地区落户？一是本身就业机会不多，还有一个原因是，农民工在家乡还有土地，还有房子，二者都不能变现。因为不允许它们流转，或者是只能在本村内流转，变现的价值和抵押的价值很低。

我国可以进行土地管理制度改革，允许外出打工的农民工保留土地，但使用权如果可以和本行政村集体外的人或者是城市人进行交易和抵押，这决定了这块土地和宅基地未来的价值。

如果一旦把这个问题解决了，农民工进城打工就没有后顾之忧。户籍制度改革和土地制度两方面的改革都要同时进行。但是有一条，我们不能像拉美国家和印度一样，急功近利地大面积推广土地制度变革，否则大量人口涌入城市，城市病问题出现后难以治理。

整个农村土地制度改革在推动速度上，要根据城镇化进程进行调整。有条件的地方可以及早放开，比如人口流入地区。人口流入地区的农村集体经济组织很富，农民可以出租住房，整个农村宅基地都变成经营性产业，如果农地使用权可以和城市人交易抵押，可以给农民带来资产性收益，加速他们的城镇化进程。

对于中西部地区，是否可以允许已在城市就业和落户的居民将其宅基地进行交易，不局限于本村，这样可以放大他的整个资产收益。我觉得，土地管理制度改革可以稳步推进，是户籍管理制度改革最重要的配套性改革方案，也指明了未来中国农村的发展方向。

搜狐智库：清华大学建筑学院研究员龙瀛的研究团队发现，在2013年至2016年间，我国有938个城市在收缩，为数居世界之冠。户籍制度进一步放开后，劳动力将涌向特大城市，小城市和城镇将持续收缩。本次通知也首次正视“收缩型中小城市”，你认为一些中小城镇的消亡是正常现象吗？

李铁：这个研究我看过。说实话，这个研究非常不严谨，依据也不充分。这里面有几个问题，特别值得厘清。

如果从统计数据看，中国城市人口包括了辖区人口数量。比如北京人口2100多万，而北京主城区只有1000多万，这2000多万人口中还包括300多万的本地农村人口和800万左右的外来人口。

重庆总共四千多万人口，主城区才1000多万，剩下的3000多万人口都在重庆市下辖的区、县级市、县和乡村。重庆每年外迁400多万人口，这主要是农村人口，而重庆主城区人口是扩大的。那这两个概念是矛盾的，这个调查报告只看到重庆市辖区的人口在收缩，但这不是收缩，是正常流动。那你就根据这些作出判断，那究竟是城市在收缩？还是区域人口在外流？

如果关于城市人口收缩按照行政辖区的人口作为依据，显然是一个伪命题。这个学术观点根本就不成立。人口从不发达地区向发达地区流动就业，而且绝大部分是农村人口的流动，属于正常现象。农民工不外出打工，怎么获得更多的公平性收入？收入水平怎么能提高？

这是一个积极的现象，不是消极的现象。如果学术不严谨，统计不严谨，把这些正常外出人口纳入到行政区域的设市城市空间统计范围内，表面上看起来是人口收缩，而实际上是农村人口外出的正常打工。

流动人口现在分为两类，一类是在各类城镇打工的2.2亿农民工，一类是七八千多万城镇间流动的人口，这两类人中间也有重合。在城镇间流动的人口中，有些与经济发展并没有关系。例如东北人要去海南买房，这种人口流动与城市收缩没有特别的关系，而且他们夏天还要回到东北去避暑。我们很难把这些人口流动的变化说成是城市收缩。

另外在一些城市局部出现了人口的变化，老城区的人口数量在萎缩，大家都到新城区去买房，因为新城区的基础设施和公共服务条件比较好。真正买房的人是什么人？农民进城买房不多，长期以来农民工买房的比例仅仅在1%左右，虽然最近这几年比例有所上升，但都到家乡买房，在就业地买房是微乎其微。

大多是城里人在买房。旧城区房子不好，基础设施水平较低，改造的成本非常之大。旧城一部分人到新城买房，这并不代表我们的城市在萎缩。每个城市都有很多新区，北京有亦庄、天通苑、望京、西三旗等，因为很多人到那里去买房我们还能说北京萎缩吗？不可能。

中小城市的发展，实际上让位于大城市发展，这也是一种城市发展过程的规律。像合肥十年间人口从100多万上升成300-500万，这些人从哪里来？倒不是全国各地，都是本省内人口为了寻求好的公共服务资源和就业机会，才到合肥去了，这种流动是城市化发展的必然过程。

再举个例子，深圳发展到一定程度，变成以服务业为主导的城市，因为地价过高，深圳的工业企业也会向东莞转移，那能说深圳在收缩吗？不能。只能说深圳出现了产业的置换，会导致人口流向的变化。

有没有收缩型城市？也有，比如资源枯竭型城市，像甘肃的玉门油田，随着资源的枯竭，城市不得不搬迁。在东北地区也有一些资源枯竭型城市，但是它在收缩的同时，人口会去新的城市，因为有新的就业机会。所以整体来看，城市是在扩张的。

所以，城市发展规律是，一定会有一些城市在逐渐发展，一些城市则由于产业外移，资源枯竭等导致城市人口会发生变化。但这不是根本变化，不代表中国城市在收缩，只能证明中国经济发展和城市空间格局的不平衡所导致人口的重新分布。这是好事，不是坏事。

搜狐智库：此次通知强化城市间房地产市场调控政策协同，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂，会对都市圈内商品房市场产生什么影响？

李铁：过去，增减挂钩土地指标的推进基于保护耕地，合理利用农村的集体建设用地参与城市的开发的原则。因为我国农村的集体建设用地不到19万平方公里，城市建设用地才七八万万平方公里，如果把农村集体建设用地用好用足，就可以在城镇化进程中节省大量耕地资源。

因此，提出增减挂钩，就是农村集体建设用地减少和城市建设用地增加，来实现城乡最稀缺的建设用地资源的合理置换。

过去为了限制一些地方通过增减挂钩，过度开发房地产，导致房地产供给失衡，确实做出了明确的规定，即增减挂钩限制在域范围以内。但是随着城市化发展需求的变化，停留在县域内资源的置换肯定是不符合未来城市发展趋势的。

打破这种格局，为经济发展最快的地方提供更丰富的土地储备资源，是一次重要的改革尝试。

此外，现在我国城市发展确实也存在着用地短缺的现象。同时，城市郊区用地价格上涨过快，导致了住房价格上涨过快。如果我们有丰富的土地储备资源，来进行不断地供给，在一定程度上会降低地价的压力，而土地价格很重要的一块是来源于土地补偿，那么对郊区的农村建设用地住房的补偿款，要远远大于增减挂钩用地补偿的成本。

允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂，充分发挥空间资源互补的优势，利用补偿的差异化，有利于减少城市发展的成本，降低城市土地补偿的成本，也有利于缓解房价上涨。

搜狐智库：目前，国内城市只有北京和上海依然严格控制户籍，其他城市均已掀起人才大战，本次通知出台后，你预计这是否会加剧各城市间的人才争夺？

李铁：2017-2018年，人才大战在全国不同城市发生，为了吸引人才，这些城市制定了各种政策，而且这些政策也为我们当前放开300-500万人口城市的户籍，提供了一个非常重要的经验依据。

人才争夺大战有两个背景。第一个是各城市都在招商引资，谁拥有的人才储备最多，在招商引资过程中就愈有利。

第二个背景是，大部分城市都面临住房积压。有一些城市对博士生、硕士生还有额外的住房补贴，希望通过补贴这些群体去购买更多的住房，来解决住房库存问题。

从最近的发展趋势看，一些城市觉得有学历的人才可能还满足不了住房销售的压力，开始把户改放宽到没有学历的群体，甚至包括农民工等，这或许是各地出台有关政策的初衷。

这些政策的变化大大加强了中央有关部门的决心，既然各地都放宽了落户条件，说明放开500万人口以下城市的户籍管理制度改革已经没有特别大的压力了。

但我个人看来，人才问题不能仅仅将学历视作唯一目标，因为城市就业岗位和学历没有直接关系。比如饭店服务员，保姆、保安、快递员，这些都是不可或缺的岗位，他们离乡背井到城市创业，提供最稀缺的服务业就业岗位，那么他们就是人才。

当学历和就业岗位不吻合时，这些所谓的学历性人才如果在城市里没有好的就业岗位，政府还要补贴，这就会形成政府长期的财政负担。有些用人单位是要考虑学历的，有些则不考虑。

我们如何认定就业岗位和人力资源、供给之间的耦合度？我觉得，确定就业年限来解决落户问题是最好的选择，而不是用学历作为判断依据。

如果各城市间的人才争夺战是出于招商引资和买房子这两方面的原因，我想应该是短期行为。如果出于长期考虑，就应放开所有人进城落户的限制，不用提供补贴，只给大家提供平等的公共服务，这才是一个长远的战略考虑。

不要主观地把城市就业岗位分为高端、低端岗位，城市真正需要的是稀缺的岗位，和为给城市创新带来价值的岗位，这是最重要的。

搜狐智库：现在像北京、上海这些特大城市还在限制人口增长。你觉得特大城市是否还有进一步扩大城市规模的可能性？

李铁：首先，从北京市总体规划来讲，未来北京市人口还是要持续增长的。北京市未来规划的人口数量是2500万，现在只有2100多万。上海也是如此，所以城市人口规模还要放大，只是不希望增长过快。

城市规模的扩大取决于什么？一是从外面因就业机会流入的人口，二是依靠自然增长率增长的人口数量，这两点都使得城市不得不放大。

其次，所谓控制人口是控制外来流入人口的增长，但是我们现在亟需要解决的是已经在城市内就业数十年或者十几年存量外来人口的公共服务均等化问题。这与控制人口没关系。

这是我今天要说的最重要的一件事——存量外来人口的公共服务问题是政府应该解决的而且必须要解决的，这和控制人口没有任何关系。

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