对话魏后凯：农民进城落户意愿下降到30%，2025年前城市户籍可全部放开

搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第86期（点击“阅读原文”进入专题）

本期嘉宾：中国社会科学院农村发展研究所所长 魏后凯

今年是全面建成小康社会目标实现之年,也是打赢脱贫攻坚战收官之年。如何看待我国脱贫攻坚的完成情况？完成脱贫攻坚后，三农工作的重点将如何开展？搜狐财经对此专访了中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯。

国家统计局数据显示，截至2019年末，全国农村贫困人口551万人，比上年末减少1109万人，下降66.8%；贫困发生率0.6%，比上年下降1.1个百分点。魏后凯表示，按照每年减贫一千多万的速度，到2020年底实现农村贫困人口脱贫的目标是有把握的。

“到2020年，实现脱贫攻坚的目标之后，三农工作的重点会逐步转移到乡村振兴。” 魏后凯强调，乡村振兴的关键是产业振兴，要通过产业振兴带动乡村的全面振兴，实现农民增收。

魏后凯表示，在贫困地区农民的收入中，工资性收入跟转移性收入占农民增收的比重超过75%，比重过大。“农民增收缺乏强劲的根基，所以农村的发展一定要建立长效产业，依靠产业的支撑来提高农民收入。”

近年来，随着城镇化进程提速,农村宅基地的闲置问题日益凸显。据调查,目前我国农村宅基地10%至20%是闲置的。魏后凯指出，宅基地改革在土地改革中相对滞后，推进宅基地改革，最关键的一点就是坚持市场化改革的路径推进改革。

“在农民自愿的前提下，农民的宅基地的退出和流转，都应该采取市场化的办法，要建立集体、政府和农民之间科学合理的利益分配机制，农民才能获得更多的收益。”魏后凯说。

与土地市场化改革密切相关的户籍制度改革也在加快推进。魏后凯表示，在短缺经济的时代，由于基础设施和公共服务比较滞后，很多福利制度依附在户籍制度下面，导致中国有两个城镇化率，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。未来两个城镇化率要实现并轨。

“现在农村的发展比较快，基础设施和公共服务也在不断改善，而农民进城落户的意愿却在大幅度下降。这些年农民进城的意愿下降到30%-50%左右，是一个新的现象。”

魏后凯表示，从长远来看，未来户籍制度要全部放开。如果能够实现基本公共服务的均等化，很多隐含在户籍制度下的福利功能自然就剥离了。“在十四五时期，除了少数个别的超大城市以外，应该对城市户籍制度全部放开。”

中国社会科学院农村发展研究所所长 魏后凯

搜狐财经：今年是全面建成小康社会目标实现之年，也是脱贫攻坚收官之年。您如何看待这一目标的完成情况？在实现脱贫攻坚的目标后，我国“三农”的工作重点将有哪些变化？

魏后凯：到去年底，贫困人口剩余551万，贫困发生率下降到0.6%。按照过去的速度，每年减贫一千多万，到2020年底实现贫困人口脱贫的目标应该是有把握的。同时，贫困县要实现摘帽，现在剩余的52个贫困县，都在按计划稳步推进。 

从这些年来看，贫困地区农村居民人均可支配收入增速继续高于全国农村平均增速。贫困地区的基本公共服务与全国的差距也在不断地缩小。党的十九大报告提出，到2035年要基本实现基本公共服务的均等化，这是一个长期的目标。

脱贫攻坚是中国的一号工程。农村贫困人口的脱贫是近些年三农工作的重中之重。2020年要实现全面小康，农村贫困人口的减贫是底线要求，是一项标志性的目标。目前来看，脱贫攻坚在持续稳定快速地推进，取得了决定性成效。

十四五期间，要全面提高脱贫质量，巩固提升脱贫攻坚的成果。在2020年实现脱贫攻坚的目标之后，三农工作的重点会逐步转移到乡村振兴，中间需要设置3到5年的过渡期，过渡期之后重点将全部转移到乡村振兴上来。

搜狐财经：农村土地制度改革是乡村振兴的的重要推动力。您认为应该如何盘活宅基地，让农民得到公平的资产和分配？

魏后凯：在推进土地征收制度的改革、农村集体经营性建设用地的入市、宅基地的改革这三块地的改革中，宅基地的改革相对滞后。

宅基地改革试点的重点和关键，是在坚持宅基地的所有权、资格权、使用权三权分置的基础上放活宅基地的使用权、找到宅基地三权分置有效实现的途径和方法。

根据各方面调查，目前农村宅基地的闲置大概在10%到20%左右，这也是城镇化过程中出现的现象。推进宅基地改革，要尊重农民的意愿，尊重乡村发展和村庄发展的规律。最关键的一点就是坚持市场化改革的路径，推进宅基地的改革。

宅基地的退出也要按照市场化的路径来解决。现在中央已经明确，进城落户农民农村宅基地的退出要自愿、依规、有偿退出。我国城镇化率已经超过60%，预测2025年城镇化率将达到65.5%，2035年城镇化率将达到72%左右。

城镇化在快速推进，大量农村人口迁移到城市，这些人在城里安家落户后，有相当一部分愿意退出农村宅基地。在农民自愿的前提下，农村宅基地的退出、流转，都应该采取市场化的办法，用市场定价的机制解决，农民才能获得更多的收益。

另外，在宅基地交易的过程中，按照市场化定价和市场化改革的方向，要在集体、政府和农民之间建立科学合理的利益分配机制，保护农民的利益。

搜狐财经：前段时间山东的合村并居工程引起很多的舆论热议，您对此如何看待？

魏后凯：在建立市场化的自愿退出机制前提下，进行适当的合村并居规划引导是必要的。首先，合村并居要尊重农民的意愿，尊重乡村发展和村庄发展的规律。

很多农村在迁村并居的过程中，强迫农民上楼，按照城市的办法推进村庄建设。有一些村庄甚至建一栋高楼，让所有村庄的人搬进去，违背农村发展的规律和农民的意愿，是不对的。

随着大量农村人口迁移到城市，村庄的空心化不可避免。改革开放以来，每年都有成千上万的村庄消失，就必须要对村庄进行整治和布局调整，核心是进行规划引导。客观看待村庄合并的问题，要统筹推进城镇化与乡村振兴，将二者有机结合。 

城市跟乡村的功能不一样，城乡一体化不是城乡的一样化。城市是人口集聚、产业集聚的地方，乡村则是一派田园风光，山清水秀，经得起乡愁的考验。

中国的村庄比较多，有些村庄人口越来越聚集，未来适合往城镇化的方向发展，而另一些村庄的有限人口在不断缩小，适合按新村建设的模式发展。因此对村庄要因地制宜，分类整治。

村庄的整治不应该像城市一样建高楼大厦，我认为可以在“一户一宅”的基础上，按别墅化的发展方向和新村建设模式，每家一个小庭院。建有特色的，高质量的村庄，这一点可以借鉴学习欧洲的经验。

搜狐财经：建立健全城乡统一的建设用地市场是土地市场化改革一直以来的方向，但多年来推动这一改革却困难重重。您认为难点、症结在哪？要真正推动下去需要哪些方面的配套措施？

魏后凯：从长远发展看，建设城乡统一的建设用地市场是发展目标和方向。难点是打破城乡封固的二元体制机制。

首先，要改变观念，以往人们大多从城市角度来考虑城乡关系，认为城市是中心，处于领导和支配的地位，其带来的结果就是重城市轻农村。

在城乡融合发展的观念上，一定要把城市跟乡村看成有机的整体。尽管城市和农村承担的功能、作用不一样，但是城市跟农村的地位应该是平等的。城市与乡村是共同发展，共同繁荣，相互促进的关系。 

其次，要构建城乡统一的体制机制跟政策体系。建设城乡统一的土地建设用地市场，核心是三块地的改革。要缩小土地征地的范围，推进农村集体经营性建设用地同等入市和宅基地改革。通过三块地改革，构建城乡一体的建设用地市场。

过去谈市场交易，没有把农村的房地产市场纳入进来，要建设城乡统一的建设用地市场，还要搭建城乡一体的交易平台。

搜狐财经：与土地市场化改革密切相关的户籍制度改革也在加快推进。户籍制度的放开对农民工市民化有什么帮助？未来户籍制度是否会完全放开？

魏后凯：户籍制度改革是推进农业转移人口市民化的基础跟前提。大量农民工到城里从事非农产业以后，实现了居住的城镇化和就业的城镇化，但户籍制度上没有实现城镇化，导致中国有两个城镇化率，即常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。

作为中国特有的现象，农民先到城里实现常住人口的城镇化，从统计上登记为城镇人口，但因为没有城市户籍，不能完全享受跟城镇原居民同等的待遇。这两个城镇化率的差额这些年一直在16.2%左右，2019年约为2.27亿人，这些农业转移人口没有完全市民化。从长远来看，这两个城镇化率要并轨。

农业转移人口市民化如何加快推进，就是要长短结合，标本兼治。通过户籍制度改革，放宽农民进城的落户限制，是中短期的治标措施。这些治标措施也是必要的。

户籍制度最原始的职能就是人口登记，在短缺经济时代，由于基础设施和公共服务比较滞后，很多福利制度依附在户籍制度下面。长期治本的办法就是实现基本公共服务的均等化。

从长远来看，未来户籍制度要全部放开。如果能够实现基本公共服务均等化，无论人们居住在城市还是农村，在北京还是贵州，都能够享受均等化的基本公共服务，就不存在农业转移人口的市民化问题。很多隐含在户籍制度下的福利功能自然就剥离了。

因此，一方面要不断放宽农民进城落户的限制。现在300万以下的城市已经放开了，在十四五时期，除了少数个别的超大城市以外，应该对城市户籍制度全部放开。

另一方面要把重点放在基本公共服务的均等化上。首先要实现基本公共服务城乡常住人口的全覆盖，把农村人口纳入进来。最后要在全国范围内实现基本公共服务的均等化。让所有公民享受均等化的基本公共服务，享受同质化的生活质量，这是一个长远的目标。 

搜狐财经：随着城镇化的推进，大量学历较高的年轻人不断涌向城市，农村人口老龄化日益凸显，各类人才流失严重。如何鼓励人才下乡，助推更多的人才从大城市来到小乡镇？

魏后凯：这些年来，城镇化速度在放缓，农民进城的意愿也在发生变化。在早期，农民进城落户的意愿高达80%，但现在农村的发展比较快，基础设施和公共服务也在不断改善，农民进城落户的意愿在大幅度下降。这些年农民进城落户的意愿下降到30%-50%左右，是一个新的现象。

随着城镇化的推进，大量的年轻人在城里安家落户，农村人口的老龄化越来越严重。乡村60岁以上老龄人口的比重远高于城市，也使得乡村的人才比较短缺。

乡村的人才振兴首先要把乡村现有的人才发挥好，他们是乡村振兴的重要主体。因此要加强农民、村干部、农村企业家的培训，提高他们的科学文化素质和劳动技能。

在这个基础上，鼓励城市人才下乡要多管齐下。首先要更新理念，城市人才下乡不一定要住在乡村。人才不分城市、乡村，做电商也要包括城市、乡村。要用一体化的理念进行统筹，树立大人才观，只要为乡村振兴服务，多方面人才都可以纳入进来。

另外，要创造就业岗位，提供就业机会，为城市人才下乡从收入、待遇、居住等方面创造好的条件。同时要为他们提供好的制度安排，建立城乡文化、医疗、教育、体育方面的城乡共同体，促进人才流通。 

搜狐财经：除了人才，资金也是不可缺少的要素。为支持脱贫攻坚和乡村振兴，中央加大了对“三农”的资金支持力度，如何发挥财政资金对乡村振兴的引导作用，吸引更多的社会资本参与到乡村振兴的建设中？

魏后凯：乡村振兴的资金缺口很大，需要大量资金。首先要加大政府投入的力度。它的增长速度应该高于政府的一般预算支出的增长速度。

其次，在乡村振兴方面要逐步建立政府财政投入的稳定增长机制。一些公共服务可以采取公私合营的方式，通过财政的资金推动、引导社会资本参与乡村振兴，形成乡村振兴多元化的资金渠道。

这其中，要处理好政府与市场分工的问题。城市人口密集，人口规模大，在城里做公共服务项目能够获得更好的规模经济效应，而农村人口居住比较分散，规模小。所以它的规模效益相对较差。因此各级政府财政更需要介入，比如可以采取投资补贴，奖补等方式来吸引民间资本参与乡村振兴的建设。

此外，还要有一套好的制度安排跟政策体系，鼓励引导民间资本广泛地参与到乡村振兴中，同时还要保护他们的利益。吸引民间资本参与乡村振兴的重要渠道就是城市资本下乡，而资本是包括资金、人才、技术、品牌、营销经验等在内的综合体。

在促进城市资本下乡的过程中，关键要让城市的资本跟村集体、农民合作社、农民形成利益共同体。一方面要保障下乡的城市资本或者企业合法的权利，同时要让农民能够更多地参与，从而获得产业增值的收益。在产业链的基础上，构筑一个利益链，形成利益共同体，才有可能长期发展。

搜狐财经：在城市资本下乡的过程中，如何规避对农村发展带来的风险？

魏后凯：在城市资本下乡到农村投资的过程中，农民尤其是贫困地区农民以土地，旅游资源，或其它的资源入股，这些入股资源的价值如何科学的评估很重要。目前我们对这种评估还没形成科学的方法、统一的标准。

乡村振兴最重要的主体是农民，一定要以农民为中心，以人为本。保障国家的粮食安全，确保耕地的红线，农民的利益不受损，这几条底线不能逾越。

搜狐财经：实施乡村振兴战略，生活富裕是落脚点。应如何拓宽农民增收的渠道，建立农民增收的长效机制？

魏后凯：要建立农民持续稳定增收的长效机制。渠道很多，但核心要依靠产业支撑形成长效机制，产业振兴是关键。

农民的工资性收入有相当一部分是外出到城里打工的收入，因此农民收入可能增加了，但农村的产业没有发展起来，农民增收缺乏强劲的根基。所以农村的发展一定要建立长效产业，要依靠产业的支撑提高农民收入。

去年贫困地区农民家庭超过75%的收入来源是工资性收入与转移性收入，这两部分占农民增收中的比重太大。从长效机制来看，未来要大幅提升农民的经营性收入，调整农民工资性收入的结构，依靠农业农村本地产业的发展带动农民增收。

当前农民财产性收入增加很快，但是占比很低，无论是比重还是贡献都在2%到3%左右。去年，全国城乡居民收入差距是2.64：1，但是人均财产性收入差距超过10倍，高达11.6:1。未来增加农民财产性收入潜力很大。

产业的发展一定要发挥市场的决定性作用，发挥农民的主体地位。农村的改革也应该坚持市场化改革，政府要在农业农村的发展上发挥引导作用，投入更多的资金。

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