保护“半个地球”的谈判本周开始

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历经10年的工作组会议和2年的预备委员会会议，联合国在《海洋法公约》下对于国家管辖外海域生物多样性养护与可持续利用（BBNJ）的具有法律约束力的国际文书的政府间谈判本周在纽约正式启动。近年来海洋保护议题在全球治理中全面推进：海洋保护不仅被列入了联合国2030的可持续发展目标之内，海洋议题也被要求加入到《联合国气候变化框架公约》的讨论日程中。2017年联合国召开了首次海洋大会，推动国际社会为扭转海洋衰退的趋势做出了自愿承诺。在这些进展中，BBNJ毫无疑问是最引人注目的进程，号称海洋保护的“巴黎协定”。2017年圣诞前夜的消息称，本次被要求“尽快召开”政府间的谈判会议将在2018年9月正式启动，争取于2020年结束。

会议现场  摄影：IISD

《联合国海洋法公约》从空间上划分了海洋的国家管辖范围，在国家管家范围之外的海床和洋底及其底土是“人类共同继承财产”，由国际海底管理局代表全人类行使“区域”内资源的一切权利。而国家管辖海域外的水体（即公海）及生活在其中的生物资源的管理则是在1958年《公海公约》的“公海自由”原则的基础上发展，由行业的国际组织和区域的国际组织，例如国际海事组织、区域渔业组织，来承担规制的责任。
 
但是此类组织的管理并不总是根植于可持续性，经常没有充分考虑到捕捞活动对更广泛海洋环境的影响，且碎片化的制度工具和机构之间缺乏协调和一体化考量。多年来，国际社会对于过度捕捞和对渔业资源存在枯竭风险愈发担忧。同时，随着对深海热液喷泉及其周边的独特生态系统的发现，开发深海基因资源也引起了各国广泛的兴趣，随之而来的还有对环境保护的担忧以及发展中国家对能力建设和技术转让的需求等问题。国际社会的关注和现实需求是联合国开启BBNJ讨论的大背景，也是形成BBNJ核心议题的基础。

2011年，联大特设工作组第四次会议向联大提交的建议中提出了作为“一揽子”的BBNJ四大议题：

1

海洋基因资源（MGRs），包括惠益分享的问题，核心问题是当深海基因资源被技术领先的国家开发利用获得经济效益的时候，技术落后的发展中国家如何从中分享利益；

2

环境影响评价，也就是在人类开发利用前评估活动对环境的影响，这里将要讨论问题是环境影响评价的制度及其在决策中的地位；

3

划区管理工具(ABMT)，包括海洋保护区(MPA)，即是在公海上通过划区来对人类活动进行管理的制度，因为牵涉到大量的人类活动的规制，这是BBNJ谈判中最受非政府组织和工业界关注的议题；

4

能力建设与海洋技术转让，这是所有国际环境条约几乎必谈的内容，就是如何帮助发展中国家提升海洋利用和管理的能力。

不同的谈判集团对这几个议题的侧重并不相同，划区管理工具和海洋保护区是欧盟试图推进的议题，而海洋基因资源则是发展中国家希望推进的议题，将这几个议题一起放在“一揽子”议题中是各方妥协的结果。

创绿自2015年起关注BBNJ进程，所撰写的关于中韩非法渔业的文章，包括如何看待中国渔船被阿根廷海警击沉、韩国打击非法捕鱼改革观察以及对关于海洋守护者协助打击公海非法捕鱼文章的翻译，近距离观察了公海生物多样性保护的需求和国家可以采取的行动。实际上，创绿对于南极海洋保护区谈判的持续观察和解读也可以作为BBNJ中划区管理工具的参考资料。我们今年翻译的两篇关于公海捕鱼的经济性以及气候变化对于海洋的影响的文章，也都可以帮助理解BBNJ条约谈判的背景。
 
守望冰海大洋的微信号和创绿的财新博客中有一些关于内容可以作为背景阅读，我们近期会陆续将博客上的一些文章刊出，请继续关注！

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