投融资活动如何避免给妇女和女童带来伤害？

点击 星球公社 守望蓝色星球

来源：SDG Europe Watch

2015年，各国达成2030年可持续发展议程，其中包括17个可持续发展目标，旨在到2030年消除贫困、消除不平等并构建更可持续的未来。可持续发展目标涵盖一系列环境、社会和经济议题，其中第5项目标为“促进妇女赋权，实现性别平等”。根据世界经济论坛《2020年全球性别差距报告》的估算，全球范围内，女性需要257年才能达到与男性同等的经济参与水平。^[1] 联合国最新报告《2020世界妇女：趋势和数据》指出，全球就业适龄妇女进入劳动力市场的比例不足50%，而这一数据在过去25年内几乎没有变化。^[2] 

我们可以看到，要落实可持续发展目标5，接下来十年的时限显得十分紧迫。更为严峻的是，以上两组数据仅反映了经济参与上的差距，是全球性别不平等和妇女发展挑战的冰山一角。从教育、文化，到安全和健康，皆是妇女发展的重要议题（点击阅读：气候变化也与妇女发展有关？妇女的气候脆弱性和力量）。

开发性金融机构（Developmental Financial Institutions，DFIs）以消除贫困、实现全球或区域发展为愿景，在全球实现可持续发展进程中发挥举足轻重的作用。其资金来源通常为一个或多个国家政府的财政资金，通过赠款、优惠贷款等方式支持发展和减贫项目，其投资行为的发展目的优先于盈利目的。世界银行、亚洲开发银行等国际或区域性的开发性金融机构，对全球金融体系的构建有着不小的影响，在推动金融行业制定透明度高、社会效益好的行业规范上，起到一定的促进和标杆作用。本文回顾开发性金融机构在性别平等和妇女发展问题上走过的路和碰过的壁，探讨可持续发展融资与性别的关联以及性别友好的投融资理念。

从主张中性（gender neutral）到推行社会性别主流化（gender mainstreaming）

开发性金融机构随着时代发展议题的变化而演进，并非一开始就关注社会性别（gender）议题，其社会性别主流化之路不乏曲折和错误。开发性金融体系起源于第二次世界大战后，为战后复苏经济，西方国家确立了以美元为中心的布莱顿森林体系（Bretton Woods system），推动国际经济和贸易自由化，并建立了国际货币基金组织（IMF）和世界银行两大布莱顿森林机构，分别起到维持货币稳定和提供战后修复贷款的作用。随着全球发展问题的兴起，非洲开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行等区域性金融机构成立，世界银行也将其资助对象逐渐转向发展中国家。这些多边开发性金融机构以及部分国家开发性金融机构构成了全球开发性金融体系的主体。

来源：European Cluster Collaboration Platform

20世纪80至90年代，多边开发性金融机构的投融资活动给发展中国家带来的环境和社会影响颇受争议。这一时期，多边开发性金融机构大力推行结构调整方案（Structural Adjustment Plans, SAPs）这一发展融资策略。结构调整方案将国内生产总值（GDP）增长、市场开放和贸易自由化作为主要发展目标，主要手段包括减少受援国宏观调控和对贸易的管控、紧缩财政、推动产业私有化，多在拉丁美洲、非洲和亚洲的发展中国家推行。

结构调整方案推行后的十来年，多边开发性金融机构虽然以经济发展和减贫为目标，但其贷款活动在实际落实中，对这些接受贷款的发展中国家的妇女、贫困人群、弱势群体带来了负面的影响。结构调整方案强调政府减少对公共领域的干预，将各种公共服务市场化，然而，医疗、教育等重要的公共服务随着公共支出的减少而出现价格上升，致使较为贫困的人群生活更为困难。同时，当缺乏充足的可负担的公共服务，不少任务落到了个人和家庭身上，这加重了妇女照料家人、养育后代、家务劳动等无偿劳动的负担。在一些地区，因为医疗资源的不足，孕产妇死亡率直线上升。^[3]

在以农业为主的国家和地区，结构调整方案大力推动农业生产的现代化和工业化。传统上，女性通常会直接参与农业生产以及一系列相关活动，然而女性多被视为辅助劳动力，负责用于自给的农作物，而男性更多地负责商业农作物。结构调整方案所推动的农业工业化沿用这一观念，将男性视为核心农业生产单位，忽视女性的参与，导致当时的女性无法获得商业农业生产所需的土地、资本和生产资源，进而导致女性农户贫困率以更高的比例上升。

在以工业为主或者处于工业转型中的国家和地区，结构调整方案推动集中的出口产品生产。制造业大批量地雇佣了年轻女性，虽然提升了女性就业率，但这些工作通常不稳定、工作环境差、缺乏劳工保护、缺乏技能培训以及上升空间。国际劳工组织1993年的报告指出，虽然结构调整方案使一些发展中国家女性就业率有一定水平的上升，但这些行业和雇佣模式反而加深了女性劳工的脆弱性，在20世纪80至90年代的经济萧条、亚洲金融危机等冲击下，这种脆弱性尤其凸显。^[4]

纺织厂的女工  来源：国际劳工组织

在推行结构调整方案过程中，开发性金融机构认为其政策在性别议题上是中性的（gender neutral），即发展融资政策不特别针对男性也不针对女性。然而，不断有部分联合国机构、来自各个国家的女性组织和非政府组织及学者指出，发展中国家的妇女，尤其是处于贫困中的妇女，不仅很难从结构性调整方案中获益，还别无选择地“承受”了结构性调整方案的不良后果。在结构性的性别不平等之下，采用中性的发展策略在实际实施中往往仍会带来负面影响。

与此同时，国际发展领域对于发展的内涵的理解也发生变化。1985年，于肯尼亚内罗毕召开的第三次联合国世界妇女大会首次将妇女与环境议题提上议程。1995年，于北京召开的第四次世界妇女大会上，各国制定和通过了《北京宣言》和《行动纲领》，明确了对全球妇女发展的意愿和共识，并将社会性别这一概念和社会性别主流化（gender mainstreaming）这一策略纳入了发展领域的核心话语。在此背景下，在各国妇女组织、社会组织的推动下，开发性金融机构开始逐渐将社会性别视角纳入其发展观和投融资策略之中。

来源：Gender-chemicals

如何识别并管理社会性别风险？

社会性别（gender）风险可能存在于项目的方方面面，如性骚扰、性侵害等暴力、对妇女财产、土地所有权和生计的伤害、对妇女劳工权益和平等就业权的伤害、知情与参与上的性别不均等等。例如，当项目将家庭中的男性默认为土地所有者和补偿对象时，一方面可能导致女性得不到补偿，另一方面可能进一步加剧女性土地所有权得不到承认的问题。

基于结构性调整方案的经验与教训，开发性金融机构认识到预防与减缓投融资活动中社会性别相关的风险是必要的。为此，多边开发性金融机构率先将社会性别的因素纳入了保障框架（safeguards）等政策和机制中。保障框架是开发性金融机构识别和管理项目潜在风险的主要工具，通常会列举出项目融资中应当注意的社会性别风险，要求项目团队分析和识别该项目是否会对妇女和性别平等带来负面影响，并根据相应政策的指导，制定管理这些风险的策略。当然，除了具备社会性别视角的保障框架，有效的执行也至关重要，否则也将产生负面影响，下文以世界银行（下称“世行”）2009年在乌干达的公路项目为例。

案例：世界银行乌干达公路项目出现的基于性别的暴力事件

2009年，世行投资1900万美元，支持东非国家乌干达建设长达66.2千米的公路，连接Kamwenge和Kabarole两个地区及沿线的偏远地区。按照世行的政策要求，项目前期设计有一定社会性别敏感性，主要体现在对工地周围商圈的规划，支持妇女参与当地的商业活动。

来源：The Guardian

项目于2013年开工后，外地工人的涌入给附近村落带来了新的商机，包括当地妇女，她们开始在工地附近经营食品摊贩一类的小生意。因为当地以及工地附近缺乏安保措施，早出晚归的女性食品摊贩，尤其是未成年的女孩，更容易遭到性侵害。一则调研发现，2014年9月至12月，仅在当地一所初中就有9名女孩因怀孕而辍学。这些受影响的女孩都住在工地附近的村落里，并帮助她们的母亲照看生意。^[5]

此外，当地未成年女孩参与商业性性工作的现象增加。由于大部分修路工人来自外地，导致项目期间当地商业性性服务需求上升，当地性工作者也随之提高其收费标准。一些中介人便开始招募未成年女孩以提供更低价的性服务，甚至有未成年女孩受到了来自家人的压力，被迫参与商业性性行为，挣取额外的收入来支持她们的家庭。

在上述性侵害风波出现之后，当地社区首先联系了当地政府，却发现政府官员常常在反复的邮件和会议中踢皮球。^[6] 当时，社区还不知道作为开发性金融机构的世界银行所设立的申诉问责机制（accountability mechanism）。世行的申诉问责机制是一整套收集和评估项目所在地社区或人群关于环境、社会负面影响和机构违法违规行为的申诉机制，并有权在世行内部对项目进行处理。根据世行信息披露原则，项目开始前应充分咨询与知会当地社区，包括社区可以通过何种渠道对项目产生的负面影响进行申诉。

当地社区通过民间组织了解到世行的申诉机制，于2014年底向世行提交了投诉，然而，直到2015年10月，世行的独立监察组（Inspection Panel）才公开回应了社区提交的投诉，并将项目的负面影响反映到决策层。在独立监察组的建议下，世行于同年12月最终决定撤回所有资金，终止对该项目的资助。项目结束后，世行也反思到，“银行管理层没有为最初的投诉配备经验丰富的项目外人员，所配备人员缺乏回应社区投诉的能力。由于这一失败，世界银行于2015年5月派遣另一个团队进行调查后，才确认儿童性侵害的指控，距离社区第一次提交申诉已经过去5个月之久。”^[7]

此项目对于世行来说是一个惨痛的教训。从此案例可以看出，即便是以男性工人为主体的基础设施项目，也与性别问题有着密切的联系。虽然世行有相对成熟的风险管理体系，该项目也有一定社会性别相关的考虑，然而因忽视了基于性别的暴力（Gender-based violence）的风险，未能及时监测项目执行中出现的负面影响，且申诉问责机制失灵，对当地妇女和女童带来了极大的影响。

该项目结束后，世行发表了《乌干达公路项目经验教训和行动方案》，识别出世行的失误以及弥补方案。世行设立了专门的基于性别的暴力工作组，开发针对项目基于性别的暴力风险评估工具，在2018年出台的新版《环境社会框架（Environmental and Social Framework, ESF）》中，加强了对基于性别的暴力的体现并出版了相关的内部导则。^[8] 今年，世行宣布出台“承包商资格取消机制”，成为首家因承包商不能履行避免基于性别的暴力相关义务而取消合约的多边开发性金融机构。

小结

我们可以看到，自上世纪八九十年代以来，随着对发展的理解的不断深入，多边开发性金融机构在支持各国减贫与发展的过程中，逐渐认识到其投融资活动所具有的社会性别风险，并采纳性别主流化措施，管理其投融资活动的社会性别风险。

未来我们将持续关注并讨论开发性金融机构以及其他类型的投资者如何将社会性别的视角纳入到投融资决策与实施中，开展包容的、可持续投融资活动，以积极推动社会性别结构和性别秩序的改变、消除性别不平等。

  文献参考：

[1] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GGGR_2020.pdf

[2] https://worlds-women-2020-data-undesa.hub.arcgis.com/

[3] Sadasivam, ‘The Impact of Structural Adjustment on Women: A Governance and Human Rights Agenda’, Human Rights Quarterly, Vol.19, No.3 (1997)

[4] Baden, ‘The Impact of Recession and Structural Adjustment on Women’s Work in Developing and Developed Countries’, Equality for Women in Employment: An Interdepartmental Project IDP Women/WP-19. ILO: Geneva (1993)

[5] Bank Information Center & Joy for Children Uganda, “The Impact of the World Bank Funded Kamwenge–Kabarole Road Construction Project on Children”（2015）

[6] https://www.theguardian.com/global-development/2016/jan/12/world-bank-cancels-uganda-road-sexual-assault-claims

[7] https://inspectionpanel.org/sites/inspectionpanel.org/files/ip/PanelCases/98-Lessons%20Learned%20and%20Agenda%20for%20Action.pdf

[8] http://pubdocs.worldbank.org/en/741681582580194727/ESF-Good-Practice-Note-on-GBV-in-Major-Civil-Works-v2.pdf