WTO渔业补贴谈判画上伟大逗号
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创绿观察
WTO渔业补贴谈判画上伟大逗号
文章摘要
世贸组织部长级会议最终通过了《渔业补贴协议》，给长达22年之久的国际渔业补贴谈判树立了一个重大的里程碑，为全球渔业资源养护及可持续利用作出重要贡献。虽然此次谈判成果鼓舞人心，但未来谈判仍任重道远。
WTO成员在MC12上取得了前所未有的“一揽子”贸易成果，包括《渔业补贴协议》
WTO | 制
引言
举世瞩目的联合国世界贸易组织（WTO）第12次部长级会议（MC12）延长了两天会期，经过6月16日的彻夜谈判，终于在6月17日落下帷幕，最终达成“日内瓦一揽子计划”，其中包括关于终结有害渔业补贴的《渔业补贴协议》。渔业补贴问题是全球海洋保护的关键议题，此次也是WTO首次专门针对环境问题订立协议。自谈判开启以来，这一议题已经在WTO经历了22年的讨论，此次协议的达成被视为一个里程碑式的事件。以下是创绿研究院的观察和分析。
正文
渔业补贴被视为农业补贴的一类，主要目的是为了保障粮食生产和粮食生产者的生活水平。渔业与农业的区别在于其可持续性高度依赖鱼类种群自身的再生能力，因此需要有效控制捕捞的强度。渔业补贴在实现农业补贴的目标的同时，使用不当可能会刺激捕捞强度增加，威胁到资源利用的可持续性。联合国粮农组织关于世界渔业与养殖业状况的报告显示，全球34%的鱼群被过度捕捞，鱼类资源可持续性岌岌可危，并危及渔民及其社区。WTO渔业补贴谈判背景数据指出，全球每年渔业补贴在140亿美元到540亿美元之间。渔业经济学家Rashid Sumaila及研究团队2019年的研究表明，直接导致产能过剩和过度捕捞的有害渔业补贴占全球渔业补贴主要份额，这不但没能维持手工渔民生计及其社区发展，还导致濒临崩溃的渔业资源雪上加霜。
WTO关于渔业补贴的谈判于2001年在多哈部长级会议上启动，其任务是“澄清和改进”WTO关于渔业补贴的现有规则。这一任务在2005年的香港部长级会议上得到了详细阐述，包括呼吁禁止会导致产能过剩和过度捕捞的渔业补贴。为实现联合国可持续发展目标14.6（关于渔业补贴的可持续发展目标，如下边栏所示），在2017年布宜诺斯艾利斯部长级会议（MC11）上，部长们决定了一项工作计划，为第12届部长级会议（MC12）上通过一项关于渔业补贴的协议进行准备，争取在MC12上结束谈判。国际社会期待这份协议能禁止威胁渔业可持续性的补贴，以帮助确保海洋资源的可持续利用和保护。
联合国可持续发展目标14.6
到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴，同时承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇应是世界贸易组织渔业补贴谈判的一个不可或缺的组成部分。
WTO渔业补贴谈判主要有两个焦点，第一点是技术上如何针对不同类型的有害补贴进行区别处理，第二点是如何给发展中国家和最不发达国家以合适的区别待遇。这两点反映的是渔业补贴问题的环境和公平维度。
从环境的维度来看，MC12所使用的谈判文案将有害的渔业补贴分为三类，用于非法、未报告和无管制（IUU）捕鱼的补贴（类别1）；对已经被过度捕捞的鱼类种群实施的补贴（类别2）；导致产能过剩的补贴（类别3）。其中类别3是否需要禁止有比较大的争议，因为“产能过剩”并不必然导致过度捕捞，因此定义“过剩”非常困难，相关条款有可能被过度适用。MC12所使用的协议草案中的第3、4条针对的分别是类别1和2的补贴。这两条的争议不大，唯一需要决定的问题是，是否应给予发展中国家两年的宽限期。而针对类别3的协议草案第5条成为谈判的焦点。谈判期间媒体报告的印度要求25年的豁免期针对的就是第五条。
从公平的维度来看，一些发展中国家作为后发的渔业国家，期望通过发展渔业来支持自身的经济发展和粮食安全，而最不发达国家的渔业主要是生计型小型渔业，补贴金额不大却关系底层民生。就发展中国家的立场而言，现在渔业资源可持续性的问题是由于历史上发达国家的捕捞造成的，但资源恢复的行动不应让发展中国家来承担与其责任不匹配的责任，这也是“共同但是有区别的责任“在海洋治理中的体现。MC12所使用的协议草案相关的内容主要是对于相关要求给发展中国家一定时间的豁免期。其中提出，“（一定时期内被暂时）豁免（于协议规定）”不应适用于占全球捕捞量份额尚未确定的成员国。然而越是趋于全面的“豁免”，越需要成员国充分证明“已采取措施将相关渔业的种群维持在生物可持续的水平”，或者证明“自身不是鱼类资源枯竭的主要促成者”；对于后一种情况而言，提议的标准是“该国在全球年度总海洋捕捞量中所占份额不超过0.8%”。
在最终通过的协议中，第五条被大幅缩减，改名为“其他补贴”，删去了对于导致产能过剩或过度捕捞的补贴的具体定义，豁免多少年也就被相应删除了，只剩下三条要求国家尽量不要给情况不明的渔场和无法管理的渔船发补贴。也就是说，原来第五条要处理的补贴只有等它们实质上造成了过度捕捞才会得到处理。最终协议中发展中成员国和最不发达成员国（LDC members）的“豁免”包括：自本协议生效之日起两年内，可以暂时豁免在该国的专属经济区内的涉及助长IUU渔业的补贴和对捕捞已被过度捕捞鱼类种群的补贴。此外，第六条要求成员国在提出涉及最不发达国家成员的事项时应保持适当的克制，所探讨的解决方案应考虑到所涉最不发达国家成员的具体情况。第八条里信息披露的要求也对占全球捕捞渔业产量0.8%以下的国家和LDC豁免。
从第五条的调整到对发展中国家的豁免，整个协议可以说是一个“为前进舍弃完美”的典型案例。尽管第五条在环境方面称不上足够“风险预防（precautionary）”，但是在协议开启的进程中，相关问题依然有继续讨论和解决的机会，而同时发展中国家得到的豁免应该说也平衡了发展和生态的考量。
协议达成后，WTO总干事Ngozi Okonjo-Iweala女士在表示，“这次会议的成果展示了WTO回应我们时代的紧急需求的能力”并发出“我们成功了！（We delivered！）”的欢呼。国际可持续发展研究所（IISD）的可持续贸易和渔业补贴专家Alice Tipping在署名文章中评论说：“（该协议）确立了一套连贯的、创新的全球渔业补贴规则，（雄心和涉及范围）远远超出区域或双边协议中商定的任何类似规则，打破了原有的常态......随着该条约的实施，其规则将有助于更好地协调补贴政策和可持续性目标。协议还将有助于提高政府对一个对收入和粮食安全至关重要的部门的支助措施的透明度。这是一项了不起的成就。” 世界自然保护联盟（IUCN）和世界自然基金会（WWF）都对协议的达成表示赞赏和祝贺。
《渔业补贴协议》的落实还有很多需要后续开展的工作，因此创绿认为可以将这份协议称为一个“伟大的逗号”。从追求环境可持续性的视角，我们不愿去苛责这份协议在环境上存在缺陷，因为这份协议已经反映了当前政治意愿的最大交集，是各国代表历时多年的艰苦谈判的成果。这份协议是世贸组织第一次专门针对环境问题制定的规则，也是WTO九年来达成的首份多边协议。协议对维护和发展WTO在促进国际贸易及世界经济稳定中的作用具有里程碑式的意义。WTO第12次部长级会议为面临挑战的多边主义打了一针强心剂，并为实现联合国2030年可持续发展目标作出了重要贡献。
中国商务部部长王文涛参加了2021年7月的WTO贸易谈判委员会部长级会议，他表示：“结束渔业补贴谈判将是WTO为实现2030年可持续发展目标做出的重要贡献，也将增强国际社会对多边主义的信心。中方支持在WTO第12届部长级会议前结束谈判，并将继续以积极姿态参与下一阶段谈判”，也表示“作为发展中国家与渔业大国，中国将在谈判中承担与自身发展阶段和能力相适应的国际义务”。MC12由商务部部长王文涛率团，农业农村部副部长马有祥、中国常驻世贸组织代表团大使李成钢、农业农村部渔业渔政管理局局长刘新中、商务部和农业农村部有关司局人员参加。
中国参会代表在WTO MC12会场
中国渔业报 | 制
结语
中国是一个渔业大国，同时也是一个发展中国家，在WTO协议达成之前，中国已经主动在渔业补贴问题上积极行动，开展渔业补贴改革。在下篇中，创绿将就中国在渔业补贴改革上的行动做更多介绍。
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作者：陈冀俍 专美佳
排版：朱涵青
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