我国近海渔业补贴：从补贴捕鱼到补贴养护

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我国近海渔业补贴：

从补贴捕鱼到补贴养护

文章摘要

我国渔业补贴改革源自促进渔业高质量发展的内生动力，其主要目的是推动近海捕捞渔业可持续健康发展，同时也积极响应国际渔业补贴谈判进程，对促进全球渔业资源养护和可持续利用展现了负责任的态度。

东寨港社区手工渔业

智渔 | 制

前言

近日，世贸组织（WTO）渔业补贴谈判达成了阶段性成果，即成功通过了《渔业补贴协定》。这为确立全球渔业补贴规则奠定了重要基础，为全球渔业资源养护及可持续利用做出重要贡献。我国作为发展中渔业大国，长期面临渔业可持续发展挑战。近年来，我国正面响应WTO渔业补贴谈判，在协定达成前已积极开展渔业补贴改革，实现了从“对渔业生产成本（燃油）直接补贴”到“全面开展渔业资源养护补贴”的转型。本文将简要回顾这一转型的历程，为WTO《渔业补贴协议》的内容提供更多背景信息，以供读者理解。

从补贴用油成本向

补贴资源养护过渡

由于成品油价格改革导致渔业生产用油成本上涨，我国对渔业提供了燃油补贴，但此举给渔业资源造成了一定压力。2006至2009年期间，我国成品油价格机制改革，其中油价上涨引发包括渔业在内的多个行业的生产成本增加，造成渔船停产歇业、渔民生计困难等问题。因此，国家出台面向多个行业的燃油补贴政策，并将渔业也纳入补贴范畴。2008年和2013年，国务院和国家发改委先后发文，明确因成品油价格调整而使渔业（包括远洋渔业）增加的成本将由中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴，补贴标准随成品油价格的升降而增减，并要求继续完善对渔业（包括远洋渔业）的补贴机制。此时的渔业燃油补贴并非对渔业的专项补贴，而属于整体多行业燃油补贴政策的覆盖范畴之一。这一补贴虽然一定程度抵消了油价上涨给渔业生产和渔民生计带来的额外经济成本，但却对渔民减船转产政策的落实与实施造成了一定阻碍，一定程度导致已经过剩的渔船产能进一步增加，加剧我国渔业过度捕捞和资源耗竭。

“十二五”期间，由于渔业资源退化严重, 国内对渔业资源养护的需求日益迫切，国家开始调整原有渔业燃油补贴政策，从对渔业生产成本的直接补贴，逐渐过渡到对渔业资源养护的补贴。2015年，财政部、农业农村部调整国家捕捞渔业油价补贴政策，明确将中央财政补贴资金与用油量彻底脱钩，提出到2019年“将国内捕捞业油价补贴降至2014年补贴水平的40%”。2015年的政策则将渔业燃油补贴调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策，即以2014年补贴金额为基数，将其20%以专项转移支付形式用于渔民减船转产、生态修复，以及渔船更新改造等方面；余下80%通过一般性转移支付，由地方政府统筹，专门用于渔业生产成本补贴、转产转业等方面。这项调整一方面继续以采取“成本直补”的方式应对上阶段油价上涨导致的生产成本增长问题，以增加渔民收入、稳定渔区社会；另一方面，从侧面鼓励渔民减船转产，以回应海洋捕捞产能过剩的问题，促进渔业转型升级、养护水域生态资源。这项调整体现了维护社会公平与维护环境可持续性“并驾齐驱”。

正式出台海洋渔业资源

养护补贴政策

“十四五”期间，针对现阶段海洋渔业发展面临的主要挑战，我国提出加大海洋渔业资源养护力度的解决方案。2021年5月，财政部、农业农村部发布《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》。该文件指出我国渔业发展面临的问题主要是“数量规模与质量效益不平衡、发展不充分”。为了推动渔业产业转型升级，保护渔业资源的行动，文件还提出，要顺应国际渔业补贴趋势，取消“成本直补（直接补贴生产成本）”，改变补贴方式，并对遵守渔业资源养护规定的近海渔船发放渔业资源养护补贴。目的是引导渔民养护渔业资源，并鼓励地方开展渔民减船转产。此外，该文件还提出，渔业发展补助资金应重点支持远洋渔业国际履约能力的提升以养护国际渔业资源。

2021年，我国正式出台并实施海洋渔业资源养护补贴政策。自2021年11月起，农业农村部、财政部发布《关于做好2022年农业生产发展等项目实施工作的通知》，提出“生态优先，民生为本”的原则。“生态优先”首先强调渔业资源养护是这一阶段推动渔业高质量发展相关工作的优先项和前提；“民生为本”强调渔业资源养护补贴制度应稳固保障广大渔民生计、解决长期存在的渔民生计难题；二者兼顾是渔业实现环境、社会和经济可持续发展的基本。

为实现对渔业资源养护的目的，海洋渔业资源养护补贴的发放与海洋伏季休渔和负责任捕捞两项指标紧密挂钩。其中，海洋伏季休渔指标是指渔船执行国家海洋伏季休渔制度有关规定（含自主休渔）的情况，以达成降低捕捞强度的目标；负责任捕捞指标是指渔船执行进出港报告、船位监测、渔捞日志、定港上岸(大中型渔船自2022年起实施)、海洋哺乳动物保护、限额捕捞、渔具管理、幼鱼比例、产品合法性标签等管理制度措施的情况，以支持养护渔业资源的目标。同时，海洋渔业资源养护补贴政策采取“先遵守，后补助”的方式，对上一年度严格执行海洋伏季休渔制度和负责任捕捞制度措施的国内海洋捕捞渔船予以适当补贴，进一步确保补贴直接贡献于对渔业资源的养护。除此以外，补贴对象还应符合：所拥有的国内海洋捕捞渔船纳入国家渔船“双控”管理；所拥有的国内海洋捕捞渔船的渔业船舶证书（渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证）齐全；严格执行海洋伏季休渔等海洋渔业资源养护措施。

为推进此政策在地方落实，沿海省市地区陆续出台了具体的实施方案，明确地设置了各项补贴发放指标、比重系数以及补贴扣减规则。综合考虑不同作业类型、不同大小的渔船实行“海洋伏季休渔制度”和“负责任捕捞制度”对降低捕捞强度、养护海洋渔业资源的成效，各省对海洋捕捞渔船按照船长和作业类型进行分类分档补助（如，福建省：15类船长、16种作业类型）。同时，各省确定海洋渔业资源养护补贴年度标准上限，并适当照顾小型渔船；对于不予补贴的情形，各省也有明确界定。各省方案大体相同，细化的发放指标及比重系数方面则略微显示出各省要求的差异：如就“负责任捕捞指标”而言，除上述国家政策要求的必选指标和鼓励指标，福建省根据自身渔船管理需求设定了组织化管理指标。但除开对不同指标的偏重差异，各省都明确规定了逐年增加落实执行的指标。此外，与其他省市不同，广东和广西两地均明确了“充分运用中央渔业成品油价格调整一般性转移支付资金，按照渔业发展支持政策要求，渔业资源养护补贴从一般性转移支付资金中列支”，由地方政府统筹使用，发挥地方政府信息对称、就地就近监管的有利优势。然而，改进监管、提高补贴效率的实际落实程度与实施效果还有待进一步观察。

结语

世贸组织（WTO）渔业补贴谈判是WTO2001年多哈发展回合谈判的一部分，并在2005年商定了其谈判任务。谈判旨在通过制定新的补贴规则，约束有害渔业补贴，助力海洋渔业资源可持续发展。根据2015年制定的联合国可持续发展目标14.6（取消有害渔业补贴）以及2017年WTO第11届部长级会议（MC11）的授权，2022年6月17日，WTO MC12成功通过了关于终结有害渔业补贴的《渔业补贴协议》，为助长非法、未报告和无管制（IUU）捕捞活动和导致过度捕捞的渔业补贴设定了退出的时间表，对发展中国家（包括最不发达国家）的特殊与差别待遇也有所规定。《渔业补贴协议》同时设立了渔业补贴委员会，负责《协议》落实的工作，在此前的谈判中未能达成一致的问题也会在接下来的进程中继续讨论。

《渔业补贴协定》是第一份主要旨在实现环境可持续发展目标的WTO协定，成为解决导致全球渔业过度捕捞的主要因素（即“渔业补贴”问题）的关键转折点。这是WTO九年以来达成的首份多边协定，为实现联合国2030年可持续发展议程做出重要贡献。

在渔业补贴问题上，我国一度在国际上成为众矢之的，但是在自身渔业高质量发展的内生动力促进下，我国对外积极响应WTO渔业补贴谈判进程，顺应国际渔业补贴发展趋势，对内积极开展补贴改革，将“渔业生产成本（燃油）补贴“逐步调整为”海洋渔业资源养护补贴“并出台系列政策和实施方案，为全球渔业补贴的改革和资源的养护做出了自己的贡献。尽管在本次MC12上，印度提出对导致产能过剩的补贴改革的豁免要求让人侧目，但我们依然相信，发展中国家在这个问题上也一定能找到适合自己的改革之路，而《渔业补贴协议》的后续谈判工作也将为这些探索提供更多的支持。

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参考文献

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作者：陈冀俍 专美佳

文字审校：朱涵青   

感谢唐议老师、王松林老师和周薇老师

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