迈向沙姆沙伊赫 | COP27焦点议题展望
点击 星球公社 守望蓝色星球
11月6日至18日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十七次缔约方会议（COP27）即将在埃及的海滨城市沙姆沙伊赫举办。作为一届由非洲国家主办的气候大会，COP27的核心关切为“共同促进实施”（Together for Implementation）。埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西表示，COP27是展示全球团结一致应对生存威胁的机会，只有通过协调一致的行动和有效的实施才能应对气候变化挑战。未来两周，全球缔约方将讨论如何按时、按规模地将气候承诺转化为行动，如何制定转型的适应议程、并确立全球适应目标，如何明确对损失与损害的支持行动，动员和兑现气候资金，以及确保公正转型。
今年正值《公约》达成30周年，也是21世纪20年代气候行动窗口期的关键开端。最新气候科学和对全球气候政策的评估显示，采取气候行动的窗口期正在收窄。根据世界气象组织最新发布的《温室气体公报》(WMO Greenhouse Gas Bulletin)，三种主要温室气体（CO2、CH4和N2O）的排放水平均在2021年创下新高，大气中二氧化碳浓度已经达到415.7ppm，比上年高出5ppm，甲烷浓度则在2021年出现40年以来的最大同比增幅。联合国环境规划署（UNEP）发布的《2022年排放差距报告》估算，目前的气候承诺将使全球在本世纪末升温达到2.4-2.6℃。同时，2022年全球极端天气事件频发，给不同区域造成了极大的社会经济损失。贯穿2022年的极端高温、干旱、山火、洪涝等极端天气事件再次凸显了加速气候行动的紧迫性。
本届COP呼吁各国落实行动的，但经济下行、新冠肺炎疫情和区域冲突给全球气候治理带来的影响也不容忽视。在6月年间会的谈判中看到，发达国家和发展中国家在损失与损害、气候资金机制和进一步提高气候雄心等议题上的分歧仍然存在。本届COP27若要解决分歧，推动实质进展，需要缔约方们在分歧议题上展现极大的领导力和灵活性，以寻求平衡各方诉求的共同点。
+
COP27主要目标和愿景
减缓：缔约方采取大胆和迅速的行动，进一步提高气候雄心，力保2℃和1.5℃目标的实现；
适应：在确立全球适应目标方面取得实质性进展，各缔约方凝聚共识和政治意愿，评估在强化韧性方面的进展，并为最脆弱社区提供支持；
资金：推进议程中所有与资金有关的进程；提高资金透明度，为特别是非洲、最不发达国家和小岛屿国家提供便利；保证1000亿美元气候资金承诺得以履行，并在新的气候资金承诺上取得进展；
公正转型：公正转型对全世界发展中国家来说都是优先事项；
合作：推进伙伴和合作关系，确保世界采取更有韧性和可持续的经济发展模式；确保所有利益相关方在COP27的代表和参与，特别是聆听非洲地区脆弱社区和代表的声音；将格拉斯哥会议的成果转化为行动，并开始实施；引入创新解决方案，特别是能在发展中国家中复制和强化的气候友好型解决方案。
+
减缓差距
根据对最新NDCs的评估，全球温室气体排放有望在2030年前达峰，但距离实现《协定》温控目标仍有差距。《公约》秘书处今年发布的《NDCs综合报告》评估了截至2022年9月23日提交的、来自193个缔约方的166份NDCs，其中包括142份新的、或更新后的NDCs。报告发现，如果最新的NDCs都得到实施，到2030年，全球温室气体排放水平将比2010年的水平增长10.6%，但低于2025年的增长水平，甚至将略微少于2019年的全球排放总量。这意味着，如果能够将目前的气候承诺转化为切实行动，那么全球排放将在2030年前达峰。如果能够实现最新NDCs中的所有有条件目标（conditional goals），那么2030年的全球温室气体排放总量将比2019年低6.6%左右，说明全球拥有更快实现温室气体达峰的潜力。但是，有条件目标的实施取决于发展中国家能否获得更多资金、技术转让和合作，以及能力建设方面的国际支持，这需要更加广泛、包容和公正的国际气候合作。
表1.落实最新的NDCs情况下的全球温室气体排放水平
来源：UNFCCC
然而，即使全球能够在2030年前实现温室气体达峰，距离2℃和1.5℃的目标仍有很大的差距。根据UNEP在《2022年排放差距报告：正在关闭的窗口期》中的估算，与当前政策相比，无条件和有条件的NDCs将在2030年使全球排放量分别减少5%和10%，但实现2℃目标必须削减30%，实现1.5℃目标排放量则需要削减45%。目前的气候承诺将使全球在本世纪末升温达到2.4到2.6℃，全球各缔约方NDCs的力度仍然不足。
图1. 与初次提交的NDCs相比，更新的NDCs对2030年全球GHG排放的影响 | 来源：UNEP
此次COP27一方面强调将气候承诺切实转化为实施和行动，另一方面仍然寻求评估已有NDCs的力度，并制定新的“减缓工作方案”（MWP）。今年6月在德国波恩举行的第56届附属机构会议中，各缔约方已经就紧急提高减缓力度和扩大实施工作展开了磋商，各方对这项议题的主要分歧在于是应该着重关注提高2030年前的气候目标力度，还是更强调执行工作的切实落实。此外，各方有关MWP是否会成为发展中国家不应当的负担（undue burden）的观点也不一致。
IPCC第六次评估周期第三工作组报告指出，2021到2030年是采取气候行动的关键十年，这十年的行动力度将决定未来的适应成本和减缓路径，因此落实NDCs目标和逐步提升其力度相辅相成，都非常重要。各缔约方需要从国情和实际情况出发，保障气候政策的力度和稳定性，推进社会经济各部门公正的去碳化转型。
+
适应差距
受新冠疫情、极端天气和能源粮食危机等不确定因素的影响，全球对适应气候变化的关注实际上有所提升，但适应的差距仍然体现在目标制定、政策框架、资金和能力建设等多个层面。UNEP去年发布的《2021年适应差距报告》显示，在政策制定层面，适应气候变化工作有所进展，目前约有79%的国家已经通过了至少一项国家层面的适应规划，比去年增加7%。与2020年相比，这些适应规划在充分性和有效性指标方面也呈现积极趋势，超过50%的国家在适应规划中囊括了综合性和包容性指标，但在监测与评价、以及可实施性方面仍然比较欠缺。
图2. 评估全球适应规划的充分性和有效性 |
来源：UNEP
在适应资金层面，对发展中国家适应成本和适应资金需求的最新估算显示，适应资金的缺口比从前预估得更大，并且还可能不断扩大。根据最新报告的估算，到2030年，全球每年的适应成本将达到1400-3000亿美元，到2050年为2800-5000亿元，是此前预估适应成本的上限范围。同时，在纳入更多与气候变化相关的部门后，很多国家的适应资金需求正在增加。农业（26%）、基础设施（22.6%）、水（15.2%）和灾害风险管理（12.5%）这四个部门占目前量化的适应资金需求的四分之三。
发达国家在COP26上承诺，在2025年将向发展中国家提供的适应资金规模至少比2019年的水平提高一倍，相当于大约400亿美元的规模。OECD的数据显示，2019年，适应资金的规模为203亿美元，2020年，这一数字增长到286亿美元。如果要实现400亿美元的目标，必须要保证同等水平的增长，在全球面临不确定性的当下，维持这样的势头可能成为一大挑战。即使这400亿美元全部落实，也不足以满足发展中国家的需求。另外，从多边开发性金融机构（MDBs）的气候融资分配来看，2021年，流向减缓和适应领域的资金仍然不平均。在流向中低收入国家的气候资金中，适应资金仅占总量的34.8%，在投入高收入国家的气候融资中，绝大多数资金都流向了减缓领域。其中，仅有非洲开发银行（AfDB）对适应的融资规模大于减缓，反映出非洲在气候风险下急需提高适应能力。
表2. 2021年多边开发银行气候融资总额和气候共同融资净额（单位：百万美元）
来源：《2021年多边开发银行气候融资综合报告》
本次气候大会将推进全球适应目标（GGA）取得实质进展，敦促COP26以来有关适应承诺的落实。此外，大会还将进一步讨论国家适应方案（NAPs），关于气候变化影响、脆弱性和适应的内罗毕工作方案（NWP）和对适应基金的审查等议题，致力于增强全球气候韧性，并为最脆弱的地区和社区提供支持。
+
气候资金差距
截至2021年，发达国家仍未兑现在2020年前、每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺。根据OECD的最新统计，2020年发达国家动员的气候资金为833亿美元，统计数据显示，预计到2023年这一承诺才会兑现。1000亿美元资金承诺在全球气候治理进程中非常重要，它不仅是发展中国家实现NDCs有条件目标的必要支撑，也是发展中国家和发达国家建立政治互信的基础，尽早落实将有助于增进南北互信，并增强全球气候行动的合力。
此外，各缔约方在COP26上决定在2024年明确新的集体量化气候资金目标（NCQG），该目标不能低于1000亿美元每年的水平。考虑到1000亿美元目标方面的经验教训，需要加强对新的资金目标在规模、范围、质量、问责和公正性等方面的考量，并可能将损失与损害作为新的专题领域。上述进程可能需要缔约方付出更多努力。
+
损失与损害
随着气候变化影响的加剧，部分脆弱性较强的国家和地区无法适应，已经受到、或未来将要承受气候变化造成的损失与损害。COP26上，各缔约方同意就损失与损害的资金安排设立格拉斯哥对话（Glasgow Dialogue），主要讨论为避免、尽量减少和应对与气候不利影响相关的损失和损害。该对话将持续到2024年。但截至目前，该对话机制下还没有形成实质性的共识，损失与损害的资金机制也没有纳入《公约》的正式议程。在COP27的年间会上，发展中国家明确表示需要在2024年前建立一个解决损失与损害的资金机制（Loss and Damage Finance Facility，LDFF）。而许多发达国家缔约方主张已有一些资金机制（如绿色气候基金、《公约》外的人道主义援助、联合国减灾办公室等）可以用来避免、减少和解决损失与损害问题，应该加强这些现有渠道，而不是建立新的资金机制。发展中国家则主张，现有的资金机制不充分、资源也不足，无法应对缓发事件和非经济损失，建立新的损失与损害资金机制非常重要。
根据发展中国家社会组织的建议，新的损失与损害资金机制需要符合气候公正的路径，遵循以下原则：
支持国际合作和团结协作，采用历史责任和污染者付费原则；
新的、额外的；
基于需求，足够、可预测且预防性的；
以地方为主导，团结各利益相关方，包括对性别问题的反应机制和公正的代表；
公共且基于赠款的；
平衡且全面的。
COP26上，各缔约方实际并未就华沙损失与损害国际机制（WIM）的治理机制产出成果，预计对于WIM和圣地亚哥网络（Sandiago Network）等议题的商议将在COP27继续。在年间会中，各方没有能够就圣地亚哥网络达成实质性成果，这很有可能影响这项议题在COP27上的讨论，并形成最终一致的草案。
总体来说，损失与损害议题一定会是COP27各方讨论的焦点之一，受全球不确定性影响，各方对于损失与损害资金机制的分歧还可能进一步加深。但会前也有令人鼓舞的消息，今年9月，丹麦在联合国大会上承诺，将提供1亿丹麦克朗（1300万美元）损失与损害资金，用于增强韧性和使气候受灾者复苏，成为首个承诺损失与损害资金的发达国家，打破了许多发达国家有关损失与损害应在适应框架下解决的一贯主张，此举或将成为更多发达国家在损失与损害议题上转变态度的一个开始。丹麦发展部长在宣布这笔资金时说，“今年春天我在孟加拉国亲眼目睹了气候变化的后果，我们需要增强对它的关注。世界上最贫穷的人受气候变化影响最严重，而他们对气候变化的贡献却最小，这是很不公平的。通过这项新的承诺，我们在言辞之外，真正采取了行动（We are putting action behind words）。”
+
全球主要国家气候政策一览
COP26以来，19个缔约方提交了更新的国家自主贡献（NDCs），其中9个缔约方在新的NDCs中强化了减排目标，包括沙特阿拉伯、印度和澳大利亚等国。受气候政策和技术进步的驱动，与2021年全球碳排放量急速反弹的表现不同，2022年全球碳排放增幅较小，预计将增长3亿吨左右。由于可再生能源和电动车的广泛应用，2022年，面对能源危机和极端气候事件的挑战，由化石燃料燃烧造成的碳排放仅增长了1%左右。
过去一年，为落实30·60双碳目标，中国逐步建立起“1+N”政策体系，明确了相关各经济部门的转型方向和路径。在10月落幕的党的二十大会议上，中国强调推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要性，并重申将积极稳妥推进碳达峰碳中和。在此目标下，中国将完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。在气候适应方面，多部委近期联合发布《国家适应气候变化战略2035》，进一步明确了中国适应气候变化的重点任务，包括提高灾害监测预警和风险管理水平、提升自然生态领域适应气候变化能力、强化经济社会领域适应气候变化韧性，以及构建适应气候变化区域格局等。在自然生态系统方面，《战略》重点关注水资源、陆地生态系统、海洋与海岸带生态系统等自然生态领域。在社会经济领域方面，《战略》重点关注农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市与人居环境和敏感二三产业，其中敏感二三产业包括金融、能源和交通等领域。《战略》确立了主动、科学、系统和协同的原则，强调不同部门和领域的联动共治。
为应对能源危机，欧盟于2022年5月出台了一项能源发展计划REPowerEU，致力于通过节约能源、生产清洁能源和多样化能源供应来应对全球能源危机。根据该方案，短期内为应对能源供应危机，欧盟会考虑启用包括天然气、LNG、煤炭在内的化石能源来多元化能源供应来源。在2022年11月1日之前，将天然气储备提高到容量的80%，并号召公民和企业节约约130亿立方米的天然气。在2027年之前，欧盟计划促进价值3000亿欧元的绿色投资，用于综合且适应性强的天然气和电力基础设施网络、工业去碳化和促进氢能的发展等领域。在节能方面，欧洲预计通过将能效提升目标从9%提高到13%。在清洁能源方面，欧洲预计在2030年将可再生能源目标从40%提高到45%。所以，虽然当前的能源危机让欧盟在短期内通过多元化能源供应来源来应对，但这一危机也让欧盟加速了其中长期内建立以可再生能源为主导的能源系统，以保障自身能源安全的步伐。
2022年8月，美国参议院通过《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）。该法案涉及资金超过7000亿美元，其中至少3690亿美元将投入气候与能源领域。未来十年，这笔资金将以税收减免、赠款、返利和贷款担保等形式投入清洁电力税收减免、激励个人使用清洁能源、清洁燃料和电动车，以及生态保护和乡村发展等领域。根据研究机构的估算，这项法案可以使美国在2030年实现在2005年水平上减排40%。
印度在近期更新的NDC中强化了此前的气候目标，主要体现在强化碳强度目标，以及提高非化石燃料能源占比。根据最新的NDC，与2005年的排放水平相比，印度致力于在2030年前将排放强度降低45%（此前为降低33-35%）。在2030年前，在绿色气候基金（GCF）等资金的支持下，印度将其非化石燃料能源的累积装机占比提高到约50%（此前的目标为约40%）。这些目标与政策将支持印度在2070年前实现净零排放。
东南亚国家正在制定更加积极的气候立法和政策，推动气候行动与能源转型。以越南为例，越南提出在2050年实现净零排放，并将净零目标写入法律。在电力发展计划VIII（PDPVIII）的编制过程中，也逐渐显示出较为积极的能源转型信号。该方案的最新草案提出，在2030年将越南国内的电力装机总量提升至146GW，其中风能和光能的占比达到50.7%（此前版本为40%）。到2045年，将煤电占装机总量的比例削减到9.5%，比此前版本中的15-19%削减了近五成。
作为本届COP的东道国，埃及仅更新了NDCs，尚未提出长期温室气体低排放战略。截至COP27举办前夕，埃及还没有提出净零排放目标，在7月更新的NDC中，其总体目标力度与此前的NDC相比没有明显变化。但埃及对气候目标落实到具体行业提出了要求，与一切照常（BAU）的情形相比，到2030年，电力部门排放要减少33%，来自石油和天然气的排放减少65%，交通领域的排放减少7%。
其他多边机制在气候变化与能源转型领域的进展不一。在二十国集团（G20）框架下，由于在俄乌冲突、2℃和1.5℃温控目标以及进一步增强2030年NDCs等议题上存在较大分歧，有关气候议题的协商陷入僵局。在气候、环境与能源的进程下，各方没有达成公报（Communique）。G20领导人峰会将在COP27第二周召开，目前来看，达成联合声明或者公报的可能性依然较小。七国集团（G7）承诺在2035年前实现电力系统完全或大部分去碳化，以及在2022年底停止对低效的化石燃料直接的公共资金支持。G7也计划面向成员国发起针对工业去碳化的气候俱乐部（Climate Club），但这样的意向也引发了发展中国家对气候单边主义的担忧。
+
总结
面对日益严峻的气候变化危机，在经济下行、新冠肺炎疫情、区域冲突的影响下，本届在非洲举行的COP27在确立全球适应目标、应对损失与损害，提高减缓目标及强化实施力度，以及落实格拉斯哥会议上的各项承诺等方面取得实质性进展的挑战重重。与此同时，我们看到各主要经济体的气候行动还在持续，多项目标和政策得以强化，损失与损害的资金议题下也有了开创性的行动。气候危机已来，缔约方们能否在当前的重重挑战下相向而行取得进展，仍待观察。
创绿研究院将奔赴沙姆沙伊赫，追踪谈判进程，提供对适应、减缓、资金、损失与损害等议题的一线观察，梳理焦点议题的成果和进展，并举办UN边会和非正式交流。请各位与我们一道聚焦COP27，了解全球气候治理的最新动态。
活动预告 - 主题日
本届COP27期间将举办如下的主题日，当天安排的边会也会聚焦此主题。
11月9日：资金日
11月10日：科学日，和青年和未来日
11月11日：去碳化日
11月12日：适应和农业日
11月14日：性别日，和水日
11月15日：气候行动赋能（ACE）与公民社会日，和能源日
11月16日：生物多样性日
11月17日：解决方案日
边会速览（节选）
更多边会信息，请通过
✦ +
+
推荐阅读
点击“阅读原文”获取查看更多详细内容