减塑进行时｜解决塑料污染应从五个层面入手
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塑料污染对海洋生态系统和陆地生态系统都产生了负面影响，导致海洋生物和陆地生物的死亡、繁衍困难及其生境的破坏。如何解决全球塑料污染问题，是应对生物多样性损失的重要一环。要从塑料问题的源头解决生物多样性的丧失，需要从国际进程、国内政策、产业技术发展、法律法规和国际合作这五个层面来找出日益紧迫的解决方案。欢迎各位专家与我们一起共同探索解决塑料污染问题的多层级方案，并对我们的工作提出建议与指导 nature@ghub.org 。
一、国际进程： 一个专门针对塑料污染的国际条约迫在眉睫
关于应对塑料污染的最早国际进程可以追溯至1972年的在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议，以及随后在伦敦通过的《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的伦敦公约》。公约中废弃物被分为三类，其中塑料废弃物与其他重金属、强放射性废弃物一起，都被列为绝对禁止向海洋倾倒的“黑名单”物质。随着1982年《联合国海洋公约》的通过，首次建立起使用和保护世界海洋的国际法律框架，各国在应对全球性污染问题的责任划分上被进一步细化，其中也包括海洋塑料污染的问题。
1972年6月在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议开幕式｜Yutaka Nagata/ United Nations
直至上世纪90年代，随着海洋污染的问题日益严重，各国又进一步达成了一系列应对该议题的国际条约。比较有代表性的包括1995年通过的《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》，这也是全球首个考虑到陆地、淡水、沿海和海洋生态系统连通性的政府间合作机制，旨在解决包括塑料污染在内的一系列涉及陆源排放的海洋污染问题，保护共享的海洋环境与海洋资源，防治污染损害，维护海洋生态平衡和生物多样性。除此之外，从1989年至2001年，我们所熟知的“化学品三公约”陆续达成，包括《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（1989）、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采取事先知情同意程序的鹿特丹公约》（1998），和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（2001）。尽管这三项公约的主要关注点并非直接针对塑料污染问题，但它们在控制危险废物、有害化学品以及持久性有机污染物的传播和处理的条文中涉及到了要积极应对日益严重的塑料污染问题。例如，在巴塞尔公约和斯德哥尔摩公约中，塑料废弃物均由于其中可能混合的有毒添加剂等，被视为潜在的危险废弃物而需要被限制使用和丢弃。
进入21世纪之后，随着太平洋“塑料垃圾大陆”的发现以及2004年海洋微塑料污染概念的提出，塑料污染成为了国际上针对海洋相关议题的重要方面，各种关于解决海洋塑料污染的国际公约和行动纲领也相继出台。其中，在2012年里约热内卢举办的联合国可持续发展大会上，各国首次承认了解决包括塑料污染问题在内的海洋污染的重要性，并呼吁加强国际合作应对这一议题，以保护海洋生态系统。2015年，联合国可持续发展目标将塑料污染视为对海洋生态系统和生物多样性的威胁之一，保护海洋和海洋资源的重要方面之一就是解决海洋中的塑料污染问题。
随后通过的《联合国海洋公约》修正案、《巴塞尔公约》修正案以及联合国环境规划署的《塑料污染问题全球行动计划》和《海洋塑料垃圾全球共同行动宣言》中，都提出了解决塑料污染问题的倡议和处理塑料废物的具体规定，旨在推动减少塑料污染，提高塑料回收和再利用，并推动循环经济的发展[1]。而在近期举办的《生物多样性公约》第十五次会议（COP15）提出的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》中，将消除塑料废弃物排放纳入了2021年至2030年在保护生物多样性方面应该实现的23个具体目标内，将塑料污染与生物多样性损失联系起来。
在国际实践层面，联合国环境规划署在2012年建立起了“海洋垃圾全球伙伴关系”，以落实海洋垃圾预防和管理工作。从2017年至今，联合国成立的清洁海洋（Clean Sea）平台已经吸引了63个国家的加入，使之成为了致力于结束海洋塑料污染的规模最大、力量最强的全球联盟。除此之外，在一些热点区域内，各国也开始促成一些区域内应对塑料污染的机制。从早期的《太平洋垃圾带声明》，以及欧洲塑料工业联合会的“清除扫描行动”，到近五年来欧盟发起的“世界水族馆反对海洋垃圾”倡议、Ellen MacArthur基金会发起的“循环经济塑料垃圾自愿承诺”、东盟签署的《ASEAN塑料行动计划》等，都反映出目前全球几大经济热点区域对于解决塑料污染问题和为保护生物多样性提供支持的雄心。通过这一系列国际公约和计划的落实与推进，关于塑料废物问题的行动建议与工作计划逐渐被建立起来，具体包括建立一套国际认可的塑料废物处置与回收标准以及对塑料废弃物跨境转移控制方案。
尽管目前有关全球塑料垃圾治理的国际公约和行动相比上世纪末已经有了长足进步，但是可以发现目前关于此议题的国际公约基本以软法文书的形式存在，尚无以减少塑料垃圾为主要目标的具约束力的多边环境协议。海洋垃圾是一个全球性的污染问题，无论是公海垃圾的清理方案，还是管辖海域外的污染责任归属，从治理和实践角度来看都是异常复杂的，且国际法在减缓和清除管辖海域外海洋垃圾方面尚属空白[2]。此外，塑料污染并不局限在海洋内，农业用地、森林与河流等生态系统内同样受到极其严重的塑料污染问题，而目前国际上在应对这些环境介质中的塑料污染问题的相关进程尚处于起步阶段，任重道远。
二、国内政策
在2000年之前，中国的塑料产业远远落后于发达国家，产量在全球的占比也一直小于5%。由于中国日益增长的需求，因此在整个80年代到90年代中期，塑料在中国都是宝贵工业材料，大部分用于生产化学合成纤维和工业产品，作为包装等日用消费品占比较低，产生的塑料垃圾的回收利用率处于全球领先的地位[3]。进入21世纪后，随着中国石油和塑料产业的快速发展，中国的塑料产量经历了快速增长，并逐渐发展成全球最大的塑料生产国，与此同时塑料的随意丢弃和无序焚烧的情况也日益严重。由于亚洲金融危机和伊拉克战争等外部因素导致塑料原材料价格的大幅上涨，中国在这段时间内保持从发达国家大量进口塑料废品，最高峰时年进口量甚至接近900万吨。由于废塑料质量参差不齐，以及中国塑料回收产业多以相对落后的地区性小作坊为主，因此其不可回收物占比远高于一般的塑料制品，这也给中国带来了极大的环境代价。尽管近年来中国禁止了塑料废弃物的进口，但随着电子商务的发展，塑料包装需求量和处置量随之猛增，给塑料垃圾污染防治带来巨大的压力。
中国塑料制品产量（百万吨）（1989-2019）和中国进口废塑料量（万吨）(2000-2018)｜李道济，对海洋塑料垃圾问题的新认识
中国应对塑料污染最早的政策实践可以追溯到1985年，当年中国加入了《伦敦公约》并成为其缔约国，同年中国颁布《海洋倾废管理条例》，禁止包括塑料在内的固体废弃物的随意倾倒，并在中国海域划出特定的区域，对固体废弃物倾倒活动进行统一管理。随后在1995年，中国颁布了《中华人民共和国固体废物污染防治法》，正式以法律的形式确定了针对塑料污染的防治规范。进入21世纪之后，中国先后发布《循环经济促进法》、《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》、《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，以及《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范》等，并于2008年正式实施限塑令。
2010年之后，中国先后对大气、水和固体废物污染防治法进行了修订，并且在其中加入或完善了关于塑料废弃物处理和应对的条文，并于2018年开始明令禁止塑料废弃物的进口。在2020年和2022年，中国分别通过了《塑料制品污染环境管理办法》以及《废塑料污染控制技术规范》，规范了有关回收塑料制品与推广塑料替代产品等的工作细则。并且，国家发改委和生态环境部还首次制定了十四五塑料污染行动方案。另外，中国在近几年也开始重视农用塑料的污染问题，并且制定了一系列针对包括地膜、温室大棚等在内的农用塑料制品的国家标准，同时还在2020年出台了《农用薄膜管理办法》，以应对农业用地当中严重的塑料污染问题，保护和改善农业生态环境。
在应对已有的塑料污染问题上，中国逐步建立起一套应对塑料污染的区域联防联控机制，以共同应对在流域和农业用地上出现的塑料污染问题，推进生态保育工作。近年来中国积极参与联合国组织的清洁海洋行动，推进中国重点流域和海域的塑料污染治理工作，例如2022年广东省开展的珠江流域塑料污染全链条治理工作等。但是由于政策和法律起步较晚，目前中国的塑料废物立法和管理工作还存在较多的不足，特别是在微塑料污染的管控工作，以及应对中国海域内塑料污染的具体细则和时间表的制定等方面，至今仍然缺乏相关的法律法规或行动计划。
三、行业行动
造成塑料废弃物大量进入生态系统损害生物多样性的主要原因之一是废塑料的回收和利用率过低，以及环境友好的塑料替代品的普及程度较低。据统计结果显示，全球废塑料的回收率仅为14%-20%左右，而利用率则更低，约为10%[4]。根据欧盟2021年的统计数据，欧洲塑料平均回收率已经达到45%以上，德国达到60%，并且欧盟计划在2030年实现塑料包装的完全回收[5]。到2020年，中国塑料回收率为26.7%，略高于全球平均水平。为了解决塑料污染的问题，塑料产业未来发展方向可以从三个主要维度来考虑，其一是促进塑料制品的高效回收利用，其二就是从源头减量，第三就是推进塑料替代产品的开发。
应对塑料污染的三个市场行动｜UNEP关于结束塑料污染&创造循环经济的研讨会
在塑料回收和循环利用领域，塑料废弃物通常会根据其经济价值和回收利用的可行性被分为高值塑料与低值塑料。高值塑料常见的类型包括聚乙烯、聚丙烯、聚对苯二甲酸乙二醇酯等，它们在回收后可以用于生产新的塑料制品，如瓶子、管道、纤维等。而如聚氯乙烯和聚苯乙烯等，由于回收再利用时需要更复杂的处理过程，且市场需求量较少，因此被归类为低值塑料。中国在高值塑料的回收再利用率上处于较高水平，但是针对回收利用的下游而言，中国主要依赖于以纺织行业使用为主的再生模式。这些被回收利用的塑料大多被制成低强度、难以利用的新塑料。因此，未来中国应该促进高值塑料回收利用形成循环经济，推进塑料制品的回收技术创新，延长其生命周期。2021年7月，中国首个易回收易再生塑料制品标识正式启用，“双易”标识的使用有利于形成一个塑料生产、使用、回收和再生的封闭循环，大幅提高了中国PET塑料瓶的回收和重复使用率[6]。在技术层面，自上而下的机制显得尤为重要，政府可以给予愿意投资塑料制品回收的企业，在资金、政策和税收层面的支持，并探索建立塑料袋及其他一次性塑料制品的环境税收机制，建立专项基金用于塑料废物的回收处理及其他环保活动[9]。另外，中国目前也可以参考一些发达国家的成熟经验，推动可重复使用的商品包装、快递包裹和餐具的落地与推广，提高塑料制品使用的生命周期。
在源头减量层面，可降解塑料的开发是目前研究和产业的热点。目前可降解塑料的发展方向主要有两个，分别是生物可降解塑料和可控降解塑料。其中，后者在国际上已经相对成熟，且基本实现工业化量产。但是对于更具环境友好性的生物可降解塑料，目前的发展情况和普及程度仍然较低，生物可降解塑料仅占塑料年产量的1%左右[10]。中国在近五年来也逐渐开始布局可降解塑料的开发和普及工作，2020年国家发展改革委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》中就提出要加快推广可降解塑料、纸质包装等塑料的可替代产品。受益于中国的限塑和禁塑政策的逐步落地，中国也成为全球可降解塑料市场最活跃的地区之一：数据显示2019年中国可降解塑料市场规模达162亿元，且预计到2025年中国可降解塑料的市场总份额将达到209亿元[11]。从具体行业来看，近年来可降解塑料的上游原材料供应行业、中游可降解塑料生产行业以及如外卖餐具、包装等下游需求性行业快速发展。而在餐饮行业，传统的塑料吸管逐渐被聚乳酸或是纸质吸管替代，PBAT石油基可降解塑料袋也逐渐在中国被推广开来。
四、法律法规
优化法律和标准体系是加强塑料污染控制的重要基础。在应对塑料污染的立法层面，目前仍存在着包括责任不明确和处罚条例不健全等问题，因此，亟需在现有法律法规基础上制定更加明确的实施细则。首先，应对政府、企业与消费者在塑料生命周期内的责任划分进行明确，包括塑料生产、消费、回收和处理的全过程，以避免没有明确主体负责的问题；其次，应该建立一套符合中国现状的处罚措施，在未来的立法中明确违法行为及其所对应的经济和行政处罚措施，并加强执法，确保违法者承担相应的法律责任；最后，除处罚手段外，还可借鉴其他国家的成熟经验，完善包括“基于污染者付费”开展的税收等应对塑料减排并有效回收利用的经济手段。而在塑料废物管理标准的建立层面，中国在下一阶段应加强塑料垃圾和微塑料管理方面相关标准的完善工作，将相关国家标准的名录扩展到包括快递包装、塑料餐具、农用薄膜与塑料购物袋四大来源，一次性塑料、可回收塑料与不可回收塑料三大领域，以及塑料制品生产、回收处理与废弃物排放的全链条环节上。加强塑料监测规范的制订，出台城镇和工业污水处理厂废水中微塑料制品的排放标准。
目前除了法律法规和国家标准规范体系亟待健全之外，中国在减塑方面尚缺乏顶层指导意见。以欧盟为例，目前欧盟已经开始讨论并制定新的塑料包装与废弃物条例，计划于2025和2027年分别淘汰所有的不必要塑料包装以及实现包装50%的重复利用率，并且约定2040年在全欧盟范围内实现一次性塑料的完全淘汰[12]。目前中国仍缺乏细化的条文和具体的时间表，因此中国应该设计一套包括塑料重复使用、循环经济和可再生塑料普及等在内的量化指标，纳入治理效果的考核体系中，并确定具体目标及其实现的时间节点。除此之外，政府在未来应出台更多的支持性政策或项目，鼓励包括消费者、创新企业和环境保护社会组织等主体参与进减塑的各个环节，健全与促进塑料全生命周期的管理体系建设和再生塑料市场的培育。
欧盟《塑料包装与废弃物条例》提案的主要内容｜Sustainable Packaging News. “Get ready for PPWR - the EU packaging revolution.”
五、国际合作
融入国际进程并展现地区性大国的担当，同样是未来中国应对塑料废弃物问题的重要内容。中国应积极参与世贸组织、联合国等组织的多边国际进程。在应对全球性的塑料污染问题方面，中国应该借助21世纪海上丝绸之路倡议、海洋命运共同体理念等，整合国内海洋塑料垃圾治理体系、推动区域海洋塑料垃圾的治理，深度参与进全球海洋治理的多边合作的工作中。区域层面，协调中国周边的区域海洋治理机制，加强与东北亚国家、东盟的治理框架联动，推动周边国家在海洋塑料垃圾治理问题上的协商与合作；全球层面，积极参与海洋塑料垃圾的全球治理，严格履行国际公约设定的目标，在区域行动计划中积极作为，倡导命运共同体的海洋治理理念，构建蓝色伙伴关系网络[13]。
从塑料问题的源头解决生物多样性的丧失，需要从国际进程、国内政策和产业技术发展来找出日益紧迫的解决方案，并通过开展广泛的国际合作与交流在区域和全球层面实现共同成效。欢迎各位专家与我们一起共同探索解决塑料污染问题的多层级方案，并对我们的工作提出建议与指导 nature@ghub.org 。
推荐阅读
参考文献
[1] Toensmeier E. "The carbon farming solution: A global toolkit of perennial crops and regenerative agriculture practices for climate change mitigation and food security." Chelsea Green Publishing (2016)
[2] 王菊英, 林新珍. “应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析.” 中国海洋发展研究中心, http://aoc.ouc.edu.cn/2018/0911/c9821a210253/page.psp2018. (2018)
[3] 李道济. “对海洋塑料垃圾问题的新认识.” 中国环境报 (2021)
[4] COP15, CBD. "The Post‐2020 Global Biodiversity Framework." (2022)
[5] Ellen MacArthur Foundation. "The New Plastics Economy: Rethinking the future of plastics." (2022)
[6] 塑料循环产业联合绿色行动联盟. "塑料循环产业联合绿色行动联盟绿色行动白皮书(2022年度)." (2023)
[7] 光大证券. “循环经济:对抗熵增，助力碳中和与双循环.” 碳中和深度报告行业研究 (2021)
[8] Jiajia Zheng, Sangwon Suh. “Strategies to Reduce The Global Carbon Footprint of Plastics.” Nature Climate Change (2019)
[9] 汪爽. “鹿特丹公约、斯德哥尔摩公约和 巴塞尔公约修订情况及对我国履约的影响” https://www.sohu.com/a/319667598_825950 (2019)
[10] 海南省绿色金融研究院. "如何减少塑料污染: 从保护生物多样性说起." (2021)
[11] 安信证券. “可降解:禁塑令之下需求快速增长, 产业化进程有望加速.” 行业专题报告 (2021)
[12] Directorate-General for Environment of European Commission. “Proposal for a revision of EU legislation on Packaging and Packaging Waste.” (2022)
[13] 李雪威, 李鹏羽. “欧盟参与全球海洋塑料垃圾治理的进展及对中国启示.” 太平洋学报 (2022)
封面图：Raden Eliasar, Unsplash
感谢实习生李旭文的贡献
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