迈向基于法治的跨部门协调：海洋环境保护法修订观察

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2023年10月24日，中国第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）的修订，修订后的版本自2024年1月1日起施行。这是自中国于1982年制定《中国海洋环境保护法》以来的第三次修订（之前还有过一次修正）。此次修订进一步强化了生态环境部门在海洋环境保护工作中的协调能力，朝着综合性的海洋环境治理又迈出一步。

此次修订的重点之一是更新了不同监督管理部门的权责分工。1982年、1998年和2013年国务院机构改革成果中的各相关部门在海洋环境保护方面的职责分工先后在1982年《海洋环境保护法》、1999年修订案和2016年修正案中得到了体现。2018年国务院机构改革新组建自然资源部和生态环境部，从职责划分上，生态环境部负责生态环境保护监管，自然资源部负责海洋资源和海洋生态保护修复。这一改革成果和相关部门的权责分工则在2023年修订案中得到体现。如下表所示，2023年修订案新增国务院自然资源主管部门（自然资源部）负责海洋保护和开发利用的监督管理并负责全国海洋生态、海域海岸线和海岛的修复工作。原由国务院环境保护行政主管部门负责的陆源污染物防治和海岸工程建设项目海洋环境影响的管理，国家海洋行政主管部门（当时的海洋局，现在的自然资源部）负责的海洋环境的监督管理以及海洋工程建设项目和海洋倾倒对海洋环境影响的管理，均划归给国务院生态环境主管部门（也就是生态环境部）。原由国家海事行政主管部门负责的船舶污染海洋环境的监督管理工作，按照新的部门设置分给了国务院交通运输主管部门和海事管理机构。此外，修订案还新增，国务院发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门在各自职责范围内负责有关行业、领域涉及的海洋环境保护工作。国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门的权责分别对应移交给国务院渔业主管部门和军队生态环境保护部门。同时，修订案还规定，海警在职责范围内对海洋工程建设项目、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害、自然保护地海岸线向海一侧保护利用等活动进行监督检查，查处违法行为；按照规定权限参与海洋环境污染事故的应急处置和调查处理。

此次修订进一步扩大了生态环境部门在海洋环境保护上的职能。一方面是业务职能上随着国务院机构调整的更新，例如海上溢油应急计划原来是归原海洋局现自然资源部的，现在就划给了生态环境部，另一方面是增强了生态环境部门在海洋保护工作中的协调能力，例如第二十条规定“国务院生态环境主管部门根据海洋环境状况和质量改善要求，会同国务院发展改革、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、水行政、渔业等部门和海警机构，划定国家环境治理重点海域及其控制区域，制定综合治理行动方案，报国务院批准后实施。” 同时，新的海环法还加强了海警与生态环境部门的协作，相当于提升了生态环境部门的执行能力。扩大生态环境部门的职能体现了2018年国务院部门调整的“资源”与“环境”分别管理的思维，也就是说把从自然界获取资源的工作划给自然资源的管理部门来规制，把向自然排放人类活动的废弃物，以及改变自然状态的活动归给生态环境的管理部门来规制。这个思路反映的是对人类与自然相互作用的系统性的理解。理论上，资源和生态两个口管好了，人与自然的和谐共生或者可持续发展就实现了。

不过，此次修订也体现出在进一步强化生态环境部门职能的挑战。海环法要求不同的行业主管部门，包括交通运输、渔业（包括养殖）、发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门在各自职责范围内负责有关行业、领域涉及的海洋环境保护工作。但是“海洋环境保护工作”这个概念在附则“用语的含义”里没有说明。政府部门所承担的环境保护工作其实主要分为两类，一类是关注过程，就是为符合要求的人类活动设置强制性的规范，活动没有达到规范的要求就是行为上的过失，尽管可能还没有造成严重的后果，行业管理部门就可以进行行政处罚，另一类是关注人类活动的后果，即对海洋环境的现状进行常态的监督，并在环境破坏产生后进行善后处理，包括止损、修复、索赔以及追究其他法律责任等。如果行业管理部门负责第一类工作，生态环境部门负责第二类工作，责任和权利就对应得很清楚，生态环境部门也能更好地发挥协调作用。但是从目前新海环法中的表述来看，不同的行业部门同时负责各自行业的两类保护工作，也就是说这些行业部门与生态环境部门的管辖没在职能上彻底分开，而在地理空间上有所分割。这在未来可能会造成一些问题。因为行业管理部门本身还有促进行业发展的任务，环境的保护如果依靠行业部门不同情境下的优先级权衡，就有被牺牲掉的风险。所以在行业管理部门的环保工作之外，还需要再加上一个来自于生态环境部门的保护罩。

海洋环境的保护特别需要跨部门的协调。这不仅因为一块海域可能有不同的使用者，而且因为海洋还具有连通性，一块海域的环境问题会影响到别的海域。海洋和陆地还有一个区别是陆地上没有捕鱼这种工业化的狩猎活动。这也是为什么协调不同行业国际组织会成为公海生物多样性协定重要内容。海洋环境的保护需要相对独立的、依靠科学、立足公共利益的环境监管机构来协调不同行业部门的发展利益。此次海环法的修订朝着这个目标迈出了一大步，相信新法生效以后的实践也能为基于法律的跨部门协调的提供有益的经验。  

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海洋环境保护法修订综述

2023年10月24日，中国第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）的修订，修订后的版本自2024年1月1日起施行。这是自中国于1982年制定《中国海洋环境保护法》以来的第三次修订（之前还有过一次修正）。

新修订案由原来的十章共97条，修改为九章共124条，更新了监督管理部门的权责分工，加强了对海洋污染的防治，巩固了近年海洋生态保护成果，深化对应法律责任的划分并提高了违法处罚力度。自2017年起，中国坚持陆海统筹、加快建设海洋强国，新修订案的通过适时回应了新发展新变化带来的机遇和挑战，其落实将巩固已有的海洋生态环境保护成果并为未来的工作奠定良好基础。本文通过简要回顾《海洋环境保护法》的立法和修法过程来呈现此次修订的背景和基础，然后探讨此次修订中围绕监督管理权责、海洋生态保护、海洋污染防治和法律责任的重点变化，并对未来的工作提出展望。

1.《海洋环境保护法》的立法和修法进程

中国海洋环境保护法治始于对海洋污染防治的关切。从20世纪50年代到80年代初，中国海洋开发能力尚浅，对海洋生物资源的利用处于初级水平，海洋经济生产活动与环境污染之间的矛盾并不突出。随着改革开放政策实施后社会经济快速发展，中国开发利用海洋空间和资源的力度加大，人们环境保护意识尚未得到提升，各类生产和开发活动对海洋造成污染损害的严重后果开始显现，海洋环境保护面临的压力日益增长。随着海洋事业的发展, 进入我国管辖海域从事航行、石油勘探开发等活动的外国船舶、外国企业日益增多，需制定相关法律来予以管理。为了防治海洋污染，，迈进海洋环境保护的法治时代。《海洋环境保护法》主要针对五大污染源对海洋环境的污染损害问题制定相关法律制度及处罚措施。

《海洋环境保护法》经历了以防止海洋污染为主逐渐向污染防治和海洋生态环境保护并重的发展历程。因时代局限性和立法经验限制，1982年《海洋环境保护法》主体内容围绕污染防治，主要搭建起应对五大来源污染物损害海洋环境的法律框架，但并未建立对海洋环境问题的全面识别和界定。1982年至1999年期间，城市生活污水和工农业废水大量排海，赤潮、溢油、病毒、违法倾倒以及养殖污染等海洋环境灾害频发，加上其他严重破坏海洋环境的活动，使得中国海洋环境污染损害不断加剧，海洋资源基础条件破坏严重。1982年《海洋环境保护法》控制单个污染源，未能从整体上对海洋环境保护做出规范，而随着沿海经济的迅速发展，开发利用海洋资源和保护海洋环境的矛盾带来的问题和负面影响日益超出管控单个污染源的有效范畴。为了遏制海洋环境的持续恶化，1999年修订案在观念理念、法律原则、法律制度的设置等多方面进行完善，新增了“海洋环境监督管理”和“海洋生态保护”两个专章，强化海洋环境监督管理而不仅仅针对单个污染源进行管控，从狭义的海洋环境污染治理扩展到更全面的海洋生态环境保护 。

1999年《海洋环境保护法》修订案回应可持续发展理念

1992年《里约宣言》和联合国《21世纪议程》提出“可持续发展” 理念。中国完全赞同并接受了这一创新理念，在1994年发布的《中国21世纪议程》、1996年发布的《中国海洋21世纪议程》和1998年发布的《中国海洋事业的发展》（白皮书）都提出了相关目标和要求。可持续发展理念及目标不仅体现在了1999年修订案总则的第一条即“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法”，而且也通过新增“海洋环境监督管理” 和“海洋生态保护” 两个专章以及相关制度予以落实。

《海洋环境保护法》修法过程注重完善法律制度和打击违法行为。2002年《全国海洋功能区划》、2003年《全国海洋经济发展规划纲要》及2010年《全国海洋经济发展“十二五”规划》等都要求利用海洋空间及资源环境为社会经济发展做出更多贡献。在谋求经济快速发展的阶段，《海洋环境保护法》的实施尚无法做到完全禁止入海排污口、海洋工程和海岸工程建设项目、船舶等活动对海洋环境造成损害。1982年到2017年，该法经历了一次修订和三次修正，主要通过加大处罚力度打击污染海洋环境的违法行为、完善法律制度、确立海洋生态保护红线和生态补偿制度等，为保护海洋生态环境提供法律保障。在法律责任和违法处罚力度方面，1999年修订案对法律责任部分进行了重大修订，条款数量从4个增加到22个，处罚范围和内容都进行了扩张，增加了行政强制措施和行政处罚手段，强化了对污染破坏海洋环境行为的民事赔偿责任，并加大了处罚力度。2016年修正案加大对违法行为的处罚力度，例如，增加按日计罚和责令停业、关闭等处罚措施；增加对企业有关责任人员的处罚；提高对造成海洋环境污染事故行为的处罚力度，取消三十万元的罚款上限等。在法律制度方面，1999年修订案增加和完善了许多海洋环境保护法律制度的规定，例如重点海洋污染物总量控制制度、海洋污染事故应急制度、船舶油污损害民事赔偿制度和船舶油污保险制度、“三同时” 制度、环境影响评价制度等。2016年修正案中增设了海洋生态补偿制度，推进生态文明建设和生态文明体制改革。

2016年《海洋环境保护法》修正案增设海洋生态保护红线制度

作为中国生态保护方面的一项创新举措，“生态保护红线”最早出现在2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，此后被广泛用于环境保护相关政策文件。2014年《环境保护法》（修订）首次将其以法律形式确定下来。海洋“生态保护红线” 基本制度的设立是中国海洋环境保护转变立法理念的代表性成果。2016年《海洋环境保护法》修正案第三条新增一款作为第一款，规定“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护”；第二十四条第一款修改为“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”，将生态保护红线提升为一项重要法律制度。

海洋生态环境保护法律体系基本框架逐渐形成。在《海洋环境保护法》立法修法的过程中，国务院及其有关部门出台防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境等7部行政法规、16件部门规章和100多件规范性文件，发布200余项标准规范，依法建立海洋生态保护红线等20余项基本管理制度。1978年至1998年期间，中国出台了许多与海洋环境保护相关联的法律，例如，1984年《水污染防治法》、1988年《水法》、1989年《环境保护法》、1995年《固体废物污染环境防治法》、1992年《领海及毗连区法》、1998年《专属经济区和大陆架法》以及1997年《全国海洋开发规划》等。这些法律的相关原则和制度在1999 年修订的《海洋环境保护法》中均得到落实与衔接。进入21 世纪，中国在生态环境领域的法制建设进一步加快，对《环境保护法》《水污染防治法》等进行了全面修订并出台了《环境影响评价法》（2002 年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海岛保护法》（2009年）等法律法规。2016年《海洋环境保护法》（修正）注意到与这些法律之间的衔接与协调，例如对第四十三条“环境影响报告书（表）”的编制和审批、对第四十四条海岸工程建设项目的环境保护设施的“三同时”制度等相关内容均作了必要修改。

2.《海洋环境保护法》第二次修订重点内容

近年来中国海洋生态环境保护取得相应成果也面临进一步挑战。2018 年中国全国人大常委会执法检查组对《海洋环境保护法》实施情况开展了执法检查，海洋生态环境保护取得了相应成效，中国国管辖海域海水水质状况整体改善，海底沉积物质量状况总体良好，Ⅳ类和劣Ⅳ类水质海水面积连续5年呈下降趋势，由2012年的9.3万平方公里减少到2017年的5.2万平方公里。中央到沿海地方政府将海洋生态环境保护作为重点任务，发布实施海洋生态环境保护规章制度以完善制度建设，加大海洋污染源头管控，积极推进海洋生态保护与修复，加强执法监管和司法保障力度。然而，中国近岸局部海域污染较为严重，约十分之一的海湾受到严重污染，大陆自然岸线保有率不足40％，约42％的海岸带区域资源环境超载，部分地区红树林、珊瑚礁、滨海湿地等生态系统破坏退化问题较为严重，赤潮、绿潮等生态灾害多发频发，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。主要问题包括入海排污口设置不规范、监管不严，陆源污染防治力度不足导致入海河流污染负荷较重、城镇乡村污水处理低效、近岸固体废物未得到有效处理，海上污染防控措施执行不足，海洋生态保护与修复工作落实不足、制度建设滞后，海洋环境监督管理制度落实不足等。

2023年修订案更新了各监督管理部门的权责分工。1982年、1998年和2013年国务院机构改革成果中的各相关部门在海洋环境保护方面的职责分工先后在1982年《海洋环境保护法》、1999年修订案和2016年修正案中得到了体现。2018年国务院机构改革新组建自然资源部和生态环境部，从职责划分上，生态环境部负责生态环境保护监管，自然资源部负责海洋资源和海洋生态保护修复。这一改革成果和相关部门的权责分工则在2023年修订案中得到体现。如下表所示，2023年修订案新增国务院自然资源主管部门负责海洋保护和开发利用的监督管理并负责全国海洋生态、海域海岸线和海岛的修复工作。原由国务院环境保护行政主管部门负责的全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，国家海洋行政主管部门负责的海洋环境的监督管理以及全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作，均划归给国务院生态环境主管部门。原由国家海事行政主管部门负责的船舶污染海洋环境的监督管理工作，分别划分给了国务院交通运输主管部门和海事管理机构。此外，修订案还新增，国务院发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门在各自职责范围内负责有关行业、领域涉及的海洋环境保护工作。国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门的权责分别对应移交给国务院渔业主管部门和军队生态环境保护部门。

2023年修订案将中国近年来的海洋生态保护成果以法律形式固定下来。在海洋保护区设立以保护海洋生物多样性方面，现行法中第二十一至二十三条要求根据保护海洋生态的需要来选划和建立海洋自然保护区，明确建立海洋自然保护区的五大充分条件；同时明确具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域可以建立海洋特别保护区，采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理。2023年修订案中第三十四条将以上海洋保护区设立统一规定为“根据保护海洋的需要，依法将重要的海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物的天然集中分布区、海洋自然遗迹和自然景观集中分布区等区域纳入国家公园、自然保护区或者自然公园等自然保护地”。此外，2023年修订案新增通过多种方式来加强海洋生物多样性保护，包括健全调查、监测、评估和保护体系；维护和修复重要海洋生态廊道；在开发利用海洋和海岸资源时，对重要海洋生态系统、生物物种、生物遗传资源实施有效保护；科学规划、因地制宜地采取投放人工鱼礁和种植海藻场、海草床、珊瑚等措施；修复遭到破坏的具有重要生态、经济、社会价值的海洋生态系统。在生态保护制度方面，2023年修订案新增建立健全海洋生态保护补偿制度，“应当通过转移支付、产业扶持等方式支持开展海洋生态保护补偿”，并要求沿海地方各级人民政府落实海洋生态保护补偿资金；新增建立健全自然岸线控制制度，沿海地方各级人民政府应当加强海岸线分类保护与利用，促进人工岸线生态化，维护岸线岸滩稳定平衡，因地制宜、科学合理划定海岸建筑退缩线。

2023年修订案加强海洋污染防治，重点加强对陆源污染物和船舶及有关作业活动污染的规制。

§   陆源污染物防治：修订案对控制排污入海提出更高要求。修订案新增要求沿海县级以上地方人民政府负建立海洋垃圾监测、清理制度，建设陆域接收、转运、处理海洋垃圾的设施，明确各单位的海洋垃圾管控区域，建立并实施海洋垃圾监测、拦截、收集、打捞、运输、处理体系。对于污水入海，修订案新增要求入海排污口责任主体加强排污口监控和自动监测，沿海县级以上地方人民政府应当组织有关部门对各类入海排污口进行排查整治和日常监督管理，建立健全近岸水体、入海排污口、排污管线、污染源全链条治理体系；经开放式沟（渠）向海洋排放污染物的责任主体应对开放式沟（渠）按照国家和地方有关规定、标准实施水环境质量管理。除此之外，修订案进一步明确禁止在自然保护地、海水浴场和生态保护红线区域新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口。对于防止固体废物入海，修订案新增禁止在岸滩弃置、堆放和处理固体废物。

§   工程建设项目污染防治：修订案要求海岸和海洋工程建设项目避免或减轻对海洋生物的影响。修订案新增禁止在严格保护岸线范围内开采海砂；依法在其他区域开发利用海砂资源，应当采取严格措施，保护海洋环境。修订案新增要求工程建设项目不得造成领海基点及其周围环境的侵蚀、淤积和损害，不得危及领海基点的稳定；不得违法向海洋排放污染物、废弃物及其他有害物质。

§   废弃物倾倒污染防治：修订案要求国务院生态环境主管部门会同国务院自然资源主管部门编制全国海洋倾倒区规划，据此选划海洋倾倒区；组织开展海洋倾倒区使用状况评估，根据评估结果予以调整、暂停使用或者封闭海洋倾倒区。同时，修订案新增国家鼓励通过废弃物的综合利用以避免或者减少海洋倾倒。

§   船舶及有关作业活动：修订案对船舶全生命周期可能造成的污染提出了全面细致的控制要求。修订案新增了船舶及有关作业不得违法向海洋排放生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水、废气等污染物；船舶应采取有效措施对压载水和沉积物进行处理处置以严格防控引入外来有害生物。修订案新增要求国务院交通运输主管部门划定船舶污染物排放控制区；要求县级以上地方人民政府统筹规划建设船舶污染物等的接收、转运、处理处置设施，建立相应的接收、转运、处理处置多部门联合监管制度；沿海县级以上地方人民政府在其管理海域的渔港和渔业船舶停泊点及周边区域规范生产生活污水和渔业垃圾回收处置，推进污染防治设备建设和环境清理整治。根据修订案新增内容，国家海事管理机构组织制定中国籍船舶禁止或者限制安装和使用的有害材料名录，船舶据此备有有害材料清单并在船舶拆解前提供给从事船舶拆解的单位，从事船舶拆解的单位应当采取有效的污染防治措施，在船舶拆解前将船舶污染物减至最小量，对拆解产生的船舶污染物、废弃物和其他有害物质进行安全与环境无害化处置。修订案新增支持港口岸电设施、船舶受电设施的改造和使用，清洁能源或者新能源动力船舶建造等。修订案要求沿海县级以上地方人民政府应当制定并实施港口岸电、船舶受电等设施建设和改造计划；要求具备岸电使用条件的船舶（使用清洁能源的除外）靠港应当按照国家有关规定使用岸电。　　

2023年修订案加强了法律责任的划分。1982年《海洋环境保护法》第七章法律责任仅有4各条款，其中一个还是豁免条款。法律责任的规定不完善，使该法的可操作性较差，不利于制止严重破坏海洋环境的各类违法行为。1999年《海洋环境保护法》修订案对法律责任部分进行了重大修订，条款数量从4个增加到22个，处罚范围和内容都进行了扩张，增加了行政强制措施和行政处罚手段，强化了对污染破坏海洋环境行为的民事赔偿责任，并加大了处罚力度。2023年《海洋环境保护法》修订案将法律责任修订至27条。一方面，在原来已有的条款基础上，该修订案进一步扩张和界定处罚范围和内容、提高处罚力度，并将相关处罚从责任部分细化到责任人员。另一方面，该修订案新增了3条条款，分别界定了关于侵占自然岸线进行采砂采矿、海水养殖、向海洋倾倒废弃物的违法行为。

参考文献

1. 张海文, 2020, 《中华人民共和国海洋环境保护法》发展历程回顾及展望, 《环境与可持续发展》第四期

2.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国海洋环境保护法》实施情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上 

延伸阅读

封面图：中国海警初步建立海上执法立体监管模式 | 新华社

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