迈向高质量发展的深水区——新《中国的远洋渔业发展》白皮书观察

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10月24日，国务院新闻办公室发布了《中国的远洋渔业发展》白皮书，该政策文件可以视为农业农村部于2020年发布的《中国远洋渔业履约白皮书(2020)》的升级。“白皮书”作为一种政策和实践的回顾性的报告，重点梳理了三年以来中国的远洋渔业政策和管理上的发展。在本文中，北京绿研基于两篇白皮书的内容，对中国远洋渔业发展的新变化，新方向进行观察。

1. 发展重心：履约转向发展质量提升

中国远洋渔业工作的重心，正从履约转向提升发展质量。2020年白皮书由国务院下属部门农业农村部渔业渔政管理局发布，而2023年的白皮书由国务院新闻办公室发布，从发布单位的转换来看，远洋渔业工作得到了更高级别的重视，也反映了远洋渔业的跨部门规制的需要。从白皮书的名称来看，2020年白皮书更注重履约问题，而2023年的白皮书，虽然同样将履约视为工作重心，但视角转换为远洋渔业整体发展。“要我做”正快速转化为“我要做”。

2023年白皮书承认，作为发展中国家，中国远洋渔业在渔船和捕捞装备水平、渔业资源探测能力、科技对产业发展的贡献率上，与发达国家相比仍有一定差距。因此，《“十四五”全国渔业发展规划》提出了渔业科技进步贡献率努力从2020年的63%提高到2025年的67%。中国成立远洋渔业履约研究中心、远洋渔业数据中心，完善履约工作机制，加强相关科研机构和智库建设，逐步提高履约能力和成效；积极推进远洋渔船机械化、自动化和信息化，加强物联网、人工智能等技术在远洋渔业领域的研发和应用，开展远洋渔业北斗智能监控应用系统研发；并进一步支持科研人员在渔业资源调查和监测、养护管理措施的升级等研究工作中取得进展。可以期待这些提升质量的努力对于行业的可持续发展产生积极的影响。

2.角色转换：从应对监督到主动规制

中国远洋渔业的快速发展过程中产生的一些履约和合规问题一度让中国处于国际舆论的关注中。在新旧白皮书发布的3年内，中国渔业管理部门通过制定落实多项国内国际措施，加强了针对渔船监管的国际合作，强化了自身作为规制者的角色。这些措施包括：强化并完善了远洋渔业许可证制度，加强实施了投入产出控制制度。2020年白皮书所阐述的：建立远洋渔业数据收集和报送体系、推行并完善渔捞日志制度、推行并完善国家观察员制度，均已逐步完善。在2023年白皮书中，中国已经完善了数据收集和报送体系，并支持充分合理的数据共享和研究，使科学数据在管理决策中尽可能发挥最大作用；中国对公海海域金枪鱼、鱿鱼、竹䇲鱼和秋刀鱼等渔业全面实施渔捞日志制度，渔捞日志回收率达100%，填报质量逐年提高，而且正在稳步实施电子渔捞日志制度；在符合RFMOs的观察员要求的基础上，积极推进电子观察员的应用，并于2021年启动实施公海转载观察员，对RFMOs尚未规制的转载活动进行监督。

在事后管理上，中国对远洋渔业实施严格监管，坚持对违规行为“零容忍”。2016年以来，先后取消国内6家、暂停22家远洋渔业企业从业资格，根据违规情节轻重对相关企业所属渔船及船长给予取消项目、暂停项目、不予申报新项目、罚款等不同程度的处罚，处罚金额达10多亿元。

在规模控制上，2021年，明确不再新增公海鱿钓渔船、不再扩大鱿钓渔船规模，制定实施秋刀鱼单船捕捞配额分配管理方案，有效规范生产秩序。严格执行各区域渔业管理组织有关禁渔区、禁渔期的养护管理措施。从2020年起，中国对以鱿鱼为主捕对象的部分公海渔业实施自主休渔并呼吁建立国际合作机制。在“无约可履”之海域主动承担规制责任，体现了中国在公海渔业资源养护中更加积极的姿态。

在履约执法方面，2020年起，中国每年派遣执法船赴北太平洋公海开展渔业执法巡航，查处违规作业行为。2021年起，中国海警舰艇编队在北太平洋实施公海登临检查，逐步推进按程序向其他区域渔业管理组织管辖区域派遣执法船，为国际社会共同打击公海非法渔业活动作出积极贡献。

3. 积极参与国际渔业治理，同时提升合作广度和深度

2020年白皮书原文为：开展双边合作交流，加强多边合作交流，参与国际和区域渔业治理，支持发展中国家渔业发展。而2023年白皮书则表示：要积极参与全球渔业治理，深入参与区域渔业管理，开展双边渔业合作交流，推动发展中国家渔业发展，推动全球渔业可持续发展。并在专栏7内，专门阐释了中国加强多边渔业合作和促进双边渔业合作的具体案例。

同时，2023白皮书中强调了中国已于2023年6月27日向世界贸易组织递交《渔业补贴协定》议定书的接受书，今后将全面落实协定规定，并积极参与协定后续谈判。加强与国际海事组织（IMO）合作，从“鼓励”改为“要求”远洋渔船申请注册国际海事组织编号。在推动双边渔业合作交流的基础上，2023年白皮书鼓励、支持中国企业在相关渔业合作国家投资兴业，积极促进当地就业和经济发展。尤其是针对某些发展中国家，2023白皮书表示：中国秉承海洋命运共同体理念，积极践行共建“一带一路”倡议，促进“南南合作”，一贯支持发展中国家，特别是发展中小岛国和最不发达国家发展渔业及社区经济，在技术、人才等方面，力所能及地给予帮助。推动发展中国家开展渔业基础设施建设、资源调查、技术培训、手工渔民和小规模渔业发展，帮助发展养殖、加工、贸易等产业。同时，中国积极支持发展中国家在多边领域的合理主张，维护其发展权益。”

在2023年白皮书中，中国意识到渔业对全球粮食安全以及沿海地区生计的重要性，因此中国高度重视全球渔业可持续发展和水产养殖行业。中国作为全球最大的水产品加工和出口国，水产养殖产量连续32年稳居世界第一，中国将进一步深化水产养殖业发展，为保障世界粮食安全作出积极贡献。

2023年的白皮书在积极参与全球渔业治理章节中强调：重视与世界自然基金会、绿色和平组织等非政府组织就可持续渔业管理、打击非法捕捞等开展交流，在公海自主休渔、鱿鱼资源养护措施制定中吸收其合理化建议。政府与非政府组织的合作，首次被明确写在2023年远洋渔业白皮书中。

展望

回望三年，中国在远洋渔业高质量发展上的行动和承诺有目共睹。在2020白皮书发布之时，北京绿研曾撰文对中国远洋渔业的工作进行展望，并认为：“除了电子捕捞日志，电子监控系统的试点也需要放上日程”。2023白皮书中明确指出：“中国积极参与区域渔业管理组织的电子监控（电子观察员）标准制定，分享试验经验。2023年5月，中国支持印度洋金枪鱼委员会通过关于电子监控标准的决议，该决议成为金枪鱼区域渔业管理组织中首个关于电子监控的管理措施。目前，中国安装使用电子监控系统的金枪鱼渔船已达100多艘，约占全部金枪鱼渔船的20%”。2024年1月起将全面实施电子渔捞日志管理。

同时也可以看到，远洋渔业的可持续转型也正在驶入深水区，其中规模从控制转向缩减是可持续转型的“攻坚战”。2023年白皮书显示：“十三五”期间，远洋渔业规模保持稳定；“十四五”期间将继续严格控制远洋渔业规模，坚持远洋渔船数量控制在3000艘以内、远洋渔业总产量控制在230万吨左右的目标。截至2019年底，中国拥有合法远洋渔业企业178家，批准作业的远洋渔船2701艘，其中公海作业渔船1589艘，作业区域分布于太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域，以及其他合作国家管辖海域。2022年，中国拥有经批准的远洋渔业企业177家，远洋作业渔船2551艘，其中公海作业渔船1498艘。从渔船数量上来看，渔船数量下降了5.6%，公海作业渔船数量下降了5.7%，基本实现了既定的船数控制目标。然而，渔船数量并不能完全体现捕捞的强度，捕捞技术和渔船吨位也是捕捞强度的重要指标。要给海洋资源喘息之机，下一步的规模调整需要按照资源的实际情况进行规划，并与补贴改革相结合，淘汰过剩产能的同时提高单位产量的效益。

规制者的角色也体现在2023年白皮书对全球和区域渔业治理的积极态度。接下来还有许多具体的工作，包括港口国措施协定的批准和落实、渔业补贴协定下的具体措施、区域渔业组织的捕捞策略制定和种群重建计划等，都意味着大量资源和人力的投入。2020-2030年是全球应对气候变化和生物多样性丧失的关键十年，《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》中目标的实现，尤其是划区保护目标和野生动物可持续利用的目标，远洋渔业行业都将发挥不可或缺的作用。在这些技术性工作中融入“生态文明”和“人类命运共同体”的理念，不仅是渔业管理部门的责任，也需要全社会的参与。

延伸阅读

[1] 农业农村部，中国远洋渔业履约白皮书(2020)

[2] 国务院新闻办公室，中国的远洋渔业发展白皮书（2023）

[3] 北京绿研公益发展中心，规制者视角的海洋雄心（2020）

封面图：停泊在港口的“国际901”和“国际902”号渔船 | China-CDIG

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