从数字到效益｜构建高效自然资本治理体制的省级示范

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背景

2022年联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议审议通过了《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》，其作为指导全球生物多样性保护工作的统领性文件，对包括中国在内的各个缔约方提出要求，将生物多样性的价值主流化并纳入政策、法规、规划和经济核算中，进一步推动了自然资本的治理、核算和应用转化工作。

自然资本是以资本的视角看待自然, 突出和强调自然在支持经济发展和人类福祉方面的作用。在中国, 自然资本作为《生态文明建设体制改革总体方案》的核心理念之一而备受关注，自然资本的核算也开始逐步推进，已在多个省、市、县开展核算研究和试点工作。2021年《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》的出台更是为自然资本的核算和应用提出新的要求。同时，浙江省作为首批开展生态产品价值实现机制试点的省份，提出建立并完善生态产品价值实现制度的2025年和2035年目标，并且已经在制度建设、核算、应用转化等方面开展了多项工作和有益尝试。英国作为开展自然资本相关工作较早的国家之一，已经建立了国家自然资本账户，在多项规划中提出采用“自然资本方法”并建立以自然资本为核心的经济思维，自然资本投资也逐渐成为英国金融部门关注的热点而被纳入其绿色金融的战略计划中。促进中英两国在自然资本/生态价值转化下开展各项交流都将有益于推动生物多样性价值的进一步主流化。

为此，在自然资本核算和应用研究的基础上，北京绿研公益发展中心在英国驻华使馆的支持下，于2023年8月正式启动二期项目，希望进一步理清自然资本在中英两国政策框架下的治理体系，以浙江省作为试点，推动自然资本的应用转化实践以及加深对自然资本相关政策制度的互相了解，为中英两国开展政策和技术交流对话奠定基础。欢迎各位专家与绿研共同探讨自然资本的核算、应用和转化相关的问题，并对我们的工作提出建议与指导 [e-mail]。

有关一期项目的成果与活动，请详见：报告发布 | 自然“值”多少：不止是数字

浙江是率先开展自然资本核算和应用实践的省份，本文将重点梳理浙江省在法律法规、政策体系、技术支撑方面取得的进展。

法律法规

浙江省是首先在法律法规层面对生态产品价值以及自然资源资产进行规范的地区，意味着自然资本相关工作在浙江省有法可依。2022年5月27日，浙江省第十三届人大常务委员会第三十六次会议通过《浙江省生态环境保护条例》，自2022年8月1日起施行。《条例》在第四章中专设“生态产品价值实现”内容，共计11条。此外，在第五章“监督管理”的第六十二条中，还规定了“实行领导干部自然资源资产离任审计制度”。

为拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道，针对生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题，《条例》构建了生态产品价值实现的基本制度框架[1]，主要包括以下内容：

表1 《浙江省生态环境保护条例》 部分内容

省级政策文件

2018年开始，浙江省在相关政策文件中提出了开展生态产品价值实现机制的工作要求。自2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现的意见》之后，浙江省陆续出台相关政策文件，不断完善自然资本相关的政策体系。

《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》

为贯彻落实中央发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，2021年，浙江省发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》，推动健全全省生态产品价值实现机制，加快完善生态产品价值实现路径。文件作为浙江省自然资本工作的顶层设计文件，提出了到2025年，生态产品价值实现的制度框架基本形成，具有浙江特色的生态产品价值核算体系基本建立；到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立等目标。

文件主要内容包括推进自然资源确权登记和生态产品信息普查，全面摸清生态产品家底；完善机制评价和核算体系；健全经营开发机制，拓展生态产品价值实现路径；完善生态保护补偿机制和生态环境损害赔偿制度；将生态系统价值纳入考核机制、推动绿色金融政策工具应用等。

《浙江省高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(2021-2025)》

2021年6月，中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，提出拓宽绿水青山就是金山银山转化通道，建立健全生态产品价值实现机制，探索完善具有浙江特点的生态系统生产总值（GEP）核算应用体系。

为此，浙江省制定发布《高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(2021—2025年)》，提出，全面推行生态产品价值实现机制：

1. 探索建立具有浙江特点的常态化GEP核算和考核制度，制定发布陆海GEP核算标准，全域推进GEP核算应用体系建设，完善与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制。

2. 推进丽水生态产品价值实现机制国家试点，深化安吉践行绿水青山就是金山银山理念综合改革试点，探索创新优质水资源价值实现路径。

3. 构建数字化和绿色发展相融合的生态经济体系，建立生态资源大数据库，探索建设生态产品价值转化平台，加快推行“两山银行”建设，统筹推进自然资源资产产权制度改革，创新生态补偿机制，培育发展生态产品和生态资产交易市场，率先实施排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。

4. 高标准推进绿色金融发展，深化湖州、衢州绿色金融改革创新试验区建设，支持争创全国绿色金融改革创新示范区。
   

《浙江省生态产品价值实现“十四五”规划(征求意见稿)》

2021年2月，浙江省发展改革委发布《浙江省生态产品价值实现“十四五”规划(征求意见稿)》，后改名为《浙江省生态产品价值实现行动计划(2021-2025)》，尚未见发布。

规划分析了浙江省生态产品价值实现机制的发展进展和面临的挑战，提出了规划原则和目标，并重点安排了健全核算应用体系、拓宽产业实现路径、健全市场交易体系、完善配套支撑体系等规划任务。

《浙江省2020年国有自然资源资产管理专项报告》

2022年，浙江省自然资源厅向省人大常委会报告2020年度全省国有自然资源资产管理情况，包括土地资源、矿产资源、海洋资源（海域、海岛）、森林资源、湿地资源、水资源等。报告总结了工作进展和成效，提出了包括“有序推进自然资源统一确权登记，启动全省全民所有自然资源资产清查工作，基本摸清实物量，估算价值量”等下一步工作措施。

《关于两山合作社建设运营的指导意见》

2023年7月，浙江省发展改革委、自然资源厅、农业农村厅、地方金融监管局、人行杭州中心支行、中国银保监会浙江监管局发布《关于两山合作社建设运营的指导意见》（浙发改函[2023]3号）。意见提出，两山（即绿色青山就是金山银山）合作社平台是以生态产品价值实现为根本目标，聚焦生态资源变生态资产、生态资产变生态资本，按照“分散化输入、集中式输出”的经营理念，打造政府主导、社会参与、市场化运作的生态产品经营管理平台。[2]

《浙江省生态产品价值实现重点工作清单》

为落实浙江省《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》，省发展改革委每年印发省生态产品价值实现重点工作清单。2023年的主要工作任务包括健全生态产品调查监测机制、完善生态产品价值评价机制、健全生态产品经营开发机制、健全生态产品保护补偿机制、健全生态产品价值实现保障机制、完善生态产品价值实现推进机制等6方面共13项任务。

《浙江省生物多样性保护战略与行动计划(2023-2035年)》

2023年7月，浙江省生态环境厅会同省发展改革委、省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局联合印发《浙江省生物多样性保护战略与行动计划(2023-2035年)》[3]，根据生物多样性保护的新形势和新需求，将生态产品价值实现作为优先行动，以呼应国际国内生物多样性工作重点和热点问题。

技术标准

浙江省在自然资源资产负债表编制和生态系统生态总值（GEP）核算方面，分别开展了相关工作，既有实践案例，也形成了统一规范的技术标准。

• 自然资源资产负债表编制

在自然资源资产负债表编制方面，2015年11月，《国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知》（国办发〔2015〕82号），将浙江省湖州市作为开展试点城市之一，主要目的是摸清自然资源资产的家底及其变动情况，建立土地资源、林木资源、水资源和矿产资源资产的负债表。2018年，湖州市编制完成2011-2015年自然资源实物存量、变动情况和价值量的资产负债表，并将逐年编制全市及各县区自然资源实物量资产负债表。制定《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》等，用于开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作。

以湖州市为例

湖州市自然资源资产负债表核算对象包括市域范围内的土地资源、水资源和林木资源，以及环境质量与生态功能。其中，土地资源重点核算耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地；水资源包括区域内的河流、湖泊、人工水库等地表水资源以及地下水资源；林木资源分类以全国森林清查中的林木分类为基础；环境核算包括大气环境、土壤环境和水环境；生态功能主要包括森林生态系统、草地生态系统和湿地生态系统。

在编制自然资源资产负债表的工作中，湖州市遵循了“三并重与三结合”的原则，即“实物和价值并重、数量和质量并重、存量和流量并重、加法与减法结合、分类与综合结合、科学与实用结合”等。

图1 湖州市自然资源资产负债表编制思路｜湖州市政府绘制‍

表2 湖州市自然资源资产负债表编制结果[4]

• 生态产品价值核算

2020年，浙江省制定生产产品价值核算的地方标准《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范:陆域生态系统》[5]，统一了全省生态产品价值核算方法。技术规范提出，核算分功能量和价值量两个步骤。首先确定核算地域范围，明确生态系统类型和分布，编制生态产品清单，再根据生态环境监测、水文监测和气象监测，以及统计数据，核算各类生态产品的功能量。其次，运用市场价值法、替代成本法、旅行费用法等方法，根据不同类型生态产品功能量定价表，核算各类生态产品的价值量。最后，汇总核算得到生态系统生产总值。

除了省级技术规范之外，省内还出台了一些其他技术规范，不断充实生态产品的技术规范体系，例如嘉善县环保联合会制定的《县域生态系统生产总值(GEP)核算技术规范平原河网地区》(T/JSXHBLHH 001—2023)团体标准，主要针对平原河网地区生态系统为基础的核算技术规范；湖州市吴兴区制定的《水利工程生态产品价值核算技术规范》，主要针对水利行业项目；丽水市出台的《丽水市生态产品价值核算技术办法（试行）》等。

除了上述在构建浙江省自然资本体系上的梳理外，绿研团队也通过调研走访，了解到浙江省全面推进自然资本核算结果的实践应用，在纳入政策制定、开展政绩考核、纳入投资决策、开展生态产品交易、引入绿色金融支持、支撑生态补偿和损害赔偿等方面，探索了形式多样的应用路径。这些案例也将纳入到正在进行的研究当中。绿研会进一步深化研究内容，期待在3月中旬与各位见面。欢迎保持关注！

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参考文献

[1] 《浙江省生态环境保护条例》新闻发布会实录. 2022年6月1日. http://sthjt.zj.gov.cn/art/2022/6/2/art_1229588133_58931688.html

[2] 浙江省发展改革委. 省发展改革委关于印发《浙江省生态产品价值实现2023年重点工作清单》的通知（浙发改环资函〔2023〕279号）. 2023年5月30日. https://fzggw.zj.gov.cn/art/2023/6/9/art_1229123366_2478911.html

[3] 浙江省生物多样性保护战略与行动计划（2023-2035年）印发.浙江生态环境. 2023年7月27日. https://mp.weixin.qq.com/s/3JmKIE6ZqfYIUFBgykxI6g

[4] 洪昊，孙巍.自然资源资产负债表与绿色金融：以浙江湖州为例.中国人民银行工作论文（No. 2016/6）. 2016年5月30日.

[5] 浙江省市场监督管理局.(2020).生态系统生产总值（GEP）核算技术规范:陆域生态系统 (DB33/T 2274—2020)

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封面图｜hdbernad, Unsplash