基于科学，高于科学：公海保护区建设的协商程序 | 报告发布

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2023年3月4日，各国代表在纽约就《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定（简称《BBNJ协定》）草案达成一致。正式的文本6月20日获得通过。这一协定为公海生物多样性的治理提供了一套规则，其中包括在公海上设立包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施的程序。协定生效之后，协定的秘书处、科学和技术机构和缔约方大会将按照这一程序对公海保护区的提案进行审议，提出建议并且做出决定。本报告通过对已有公海保护区决策程序的梳理，为《BBNJ协定》未来的落实及中国的参与提出展望。本文将对报告的内容进行简要的介绍，点击“阅读原文”或扫描下方二维码即可阅读报告。

背景

作为一种综合的养护工具，海洋保护区需要以对于特定区域的生态系统的描述为基础，综合人类发展的短期和长期需求制定平衡的管理目标，并针对此管理目标设定相应的管理措施。《BBNJ协定》对海洋保护区的定义反映了这一共识。在国家管辖范围以外区域，海洋保护区建设不仅需要符合国际法，也需要符合从科学基础到保护措施在逻辑上的连贯性。在实践中，基于科学制定的保护目标和措施需要在政府间国际组织的协商过程中充分融合不同国家的多元利益和价值才能获得通过。《BBNJ协定》为这一过程提供了法律依据和制度保障。在海洋管理政策中，尤其是大尺度海洋管理，科学上存在一定的不确定性是常态，这就需要治理机制展现灵活性和前瞻性来实现合理的管理目标。这也就是“基于科学、高于科学”之题意。

根据《BBNJ协定》草案中的规定，缔约方大会“不损害”已有的区域和行业机制，因此对包括海洋保护区在内的划区管理工具可以做出三种决定：

（1）对于没有区域或者行业机制覆盖的海域，BBNJ的缔约方大会可以直接设立划区管理工具或者海洋保护区；

（2）对于已有相关机制而且已经采取了合适的管理措施的地方，BBNJ缔约方大会可以通过决定来采取与之相适应的措施，其实就是认可既有的措施；

（3）对于已有相关机制但是管理程度不同的地方，缔约方大会可以通过一些建议，由既是BBNJ成员也是该区域组织成员的国家在这些区域组织中推动符合 BBNJ管理要求的管理措施的通过。

最后一种情况适用的情景最为广泛，因此区域组织的现有国际实践对于《BBNJ协定》的执行依然非常重要。

研究方法

本报告基于地中海、东北大西洋和南大洋的公海保护区的实践，梳理了设立和管理保护区的程序。本报告将这一程序分为四个步骤进行了分别的描述和讨论：第一步是科学信息的准备，也就是重点区域和保护目标的识别，第二步是基于保护目标设计保护区方案，第三步是通过国际谈判对提议的管理措施进行调整和决策，并通过国际履约机制落实保护区的管理，第四步是对保护区成效的研究、评估以支持未来保护区措施的调整。此外，本报告也对各步骤所涉及的提案国、科学机构、决策机构、缔约国等主体的不同角色进行了阐述。

主要结论

基于对保护区设立程序的梳理，本报告认为国家管辖范围以外区域的保护区建设可以成为推进国际环境合作的重要渠道，在当前复杂的国际政治环境中，这样的渠道是难得的促进全球治理和多边主义的机遇。中国与其他国家共同推动了《BBNJ协定》案文达成，开启全球公海治理新篇章。展望未来，作为发展中大国，中国可以发挥更加积极有效的作用来支持《BBNJ协定》。

本报告从“人类命运共同体”建设的角度出发，对中国的参与提出以下建议：

（1）建立跨政府部门的海洋治理协调机制，参照国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，综合评估来自于不同涉海部门的相关科学信息和建议，对不同部门的国内和国际目标进行协调，为国家管辖范围以外区域相关问题的决策明确机制。

（2）发布战略性文件性质的“政策白皮书”，公开中国在国家管辖范围以外保护问题上的核心立场并予以充分的解释。通过由多利益相关方参与的充分讨论，制定参与国家管辖范围以外区域全球治理的战略，包括识别优先目标，重大利益和参与原则。这不仅有利于谈判代表制定具体方案，也有利于外方提案尽早考虑中方利益和关切，为多边谈判奠定共识基础。

（3）在国家战略文件中，为国家管辖范围以外区域海洋保护区的工作设计“去政治化”的保障机制。过往“长期禁止利用”的片面定义使得国内有关讨论被附加了额外的政治敏感性。而通过澄清保护区的定义、分类和保持管理制度的灵活性可以消除这方面的政治敏感性。在谈判中“去政治化”也有利于基于善意开展务实沟通，从而发挥协商一致的决策制度的优势。

（4）深刻理解发展中国家在国家管辖范围以外区域利益的交集与冲突，在发展中国家共同长远利益的高度来开展发展中国家立场协调，形成命运共同体的内层核心。对处于弱势的发展中国家的关注不仅有助于提升发展中国家的集体话语权，也有助于减缓大国在国家管辖范围以外区域政治利益的竞争，把焦点聚集在资源利益的分配及其与生态利益的冲突解决上。

（5）在方案设计上可以更加主动。可以围绕中国具有科研基础的生态热点区域的保护与管理规划工作，优先开展国际科研合作，争取率先提出具有初步共识的管理目标，同时争取在提案初期就获得部分国家（至少是参与到科研合作的国家）的支持。协商一致的决策程序是避免形成歧视性或者排他性规则的保障。发挥协商一致决策程序的优势需要付出寻求共识的努力，这种努力是对于“人类命运共同体”有效的诠释。

（6）在方案设计上，可以用管理措施的灵活性去回应科学上的不确定性。科学信息有限是海洋治理决策面临的常态。对于科学上存在较大不确定性但是生态学上意义重大的区域，例如人类活动对生境影响之间的关联尚不确定的区域，可以把加强研究以识别管理目标作为临时保护措施的目标，基于这个目标来设计保护方案和周期。

（7）提供力所能及的海洋治理所需的公共产品，包括科研和监测数据的共享，海上和海岸执法的国际合作。鼓励和支持科研和执法部门去建立自己职权内的“行动共同体”。保护区的范围和活动限制需要得到有效的监管和执行才有可能实现其保护目标。当管理需求和现有资源之间存在矛盾的时候，也不应将其冠以“纸上公园”来轻易否定，而应将其视为开展国际合作建立有效管理的起点。

国家管辖范围以外区域的养护和可持续利用的问题，需要全人类共同应对与解决，而由此产生的利益也应该公平惠及全球所有国家和群体。要在有限的时间窗口内实现有意义的改变，在海洋领域具有较先进技术能力的国家需要成为相关事项的先驱者。大国的率先行动，包括承担更多行动成本和风险，有助于加速人类社会提升对海洋生态系统的认识，在公平公正的法律规制下，实现人类共同利益的长足发展。中国提出了“海洋强国”与“人类命运共同体”的发展理念，作为一个具有全球影响力的大国，同时也是发展中国家的一部分，这样一个特殊地位给了中国特别的机遇，来弥合南北之间在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用领域的对立，开辟全球公域治理的新篇章。

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