研究 | 中国国家公园建设亟待建立多元创新的资金机制

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大熊猫国家公园跨四川、陕西和甘肃三省，保护面积2.2万平方公里。© Nick Hall

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背景

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。2021年10月，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山首批5个国家公园，并于2023年8月正式发布各自的总体规划，明确其建设目标和发展方向。

此外，在2022年12月印发的《国家公园空间布局方案》中遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），总面积达110万平方公里，提出到2035年我国将基本建成全世界最大的国家公园体系。要高质量地完成这一建设目标，制度、管理、人才、资金缺一不可。作为中国落实《昆明-蒙特利尔生物多样性框架》行动目标3（”30x30”目标）的关键举措之一，在全球生物多样性保护资金长期处于紧缺状态的大背景下，需要多少钱才能建成和维护这一全球最大的国家公园体系，不仅是政府部门，更是全社会都需要考虑和参与的问题。

秦岭金丝猴。© Qiang Zhang/TNC Photo Contest 2022

国家公园的资金需求不仅涉及增加资金投入，关键还在拓宽融资渠道，提高各类资金使用的有效性等方面。传统的国家公园资金主要来自政府公共财政，一些国家公园通过国际合作也获得了来自双边和多边的发展类资金，这些来自公共部门的资金占主导地位。除此之外，来自社会资本和慈善类社会部门的资金也能极大发挥各自作用，形成有效补充。

目前已经设立和正在创建的国家公园在引入社会资本参与国家公园建设、构建多元化资金机制方面已经开展了一些实践，但在建立国家公园多元化资金机制方面，有哪些成熟的国际经验与模式可以借鉴、已经开展了哪些探索、有何经验教训、从政策保障及激励措施角度还存在哪些障碍和问题等，目前国内尚缺少较为系统的研究与机制设计。针对上述问题，在四川省绿化基金会（SGF）的支持下，大自然保护协会（TNC）与北京绿研公益发展中心合作在2023年底启动了“国家公园多元化资金机制研究”项目，希望通过系统梳理国际经验与国内实践，研究提出中国国家公园多元化资金的潜在机制与创新模式。

相关成果计划于2024年10月举办的生物多样性第十六次缔约方会议COP16期间发布。在项目正式启动伊始，项目团队诚挚邀请您分享在国家公园资金议题上的经验与见解并对我们的研究计划进行指导与建议。请发邮件至：[e-mail]

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所探讨的“国家公园资金”是指何种资金？

在探讨这个议题时项目组发现一个需要明确界定的基本问题：哪些来源和何种用途的资金可以算是国家公园的建设资金？如果是指由各国家公园管理部门实际使用和支配的资金，这个范围基本仅限于政府公共资金，且主要在国家和地方财政这一渠道下用于国家公园的一般性和专项预算的资金。其他类型的捐赠和经营性资金目前尚未形成返还给国家公园管理部门的循环渠道，因此相关管理部门暂时无法直接开展经营和与社会资本相关的投融资活动，其主要职责仅限于识别潜在项目、对接相应合适平台和监管工作。

因此在我们的研究中，把“国家公园资金”的范围划定得更为宽泛，以国家公园为一个地理区域概念，将在其中开展的所有与国家公园保护目标相符的资金投入都纳入“国家公园资金”考量范围。这样不仅带动了更多社会资金参与的可能性，也扩大了来自财政和其他公共部门的资金渠道。

这个范围界定在各国家公园的《总体规划》中和目前正在制订的《国家公园法》等顶层法律规章和规划文件里都已体现。尤其是2022年9月，国务院办公厅转发财政部、国家林草局（国家公园局）《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》（以下简称《意见》），指出要“统筹多元资金渠道，建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与的长效机制，积极创新多元化资金筹措机制”。

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如何理解资金来源的多元和创新？

多元的资金渠道除了传统认知上资金来源的参与主体拓展到政府部门以外的企业、社会组织和公众之外，也包括了在现有政府财政体系内拓宽符合国家公园建设目标的资金渠道。而创新的含义主要体现在资金筹措方向的创新，除了直接的预算申请和拨付的行政程序，还涉及公私混合型资金、基于市场的资金和引入社会资本这三个方向。我们将以上的理解进行梳理后，总结为以下框架（图1）：

图1：国家公园多元创新资金框架梳理 | 北京绿研公益发展中心整理绘制

可能用于国家公园建设的资金根据来源分为公共、社会和市场三个渠道。公共部门的资金从国内来说就是财政拨款，这些款项既包括了中央和地方两级的一般公共预算、中央内预算投资，也拓宽了传统只针对于自然保护地的专项预算，同时，一些涉及乡村振兴、农业、林下经济发展和生态修复的财政资金也可积极争取纳入国家公园的具体建设。此外，由于一些中国的国家公园在物种、文化和生态保护价值上也具有世界意义，可以积极寻求国际发展类资金，来自援助类、双多边开发类金融机构的资金与这些工作也适配。

社会渠道，主要以国内外的社会组织、个人和企业捐赠为代表的慈善性质赠款为主，也是调动公众和全社会生态保护意识提升的有力体现。相比公共和市场渠道，这部分资金的筹集和使用成本较低，用途也相对灵活，可以成为现有国家公园资金体系中的有效补充，解决了很多公共资金花钱难、和一些配套实施资金的缺口问题。

市场渠道，也是最大程度吸引社会资本参与的端口，主要包括围绕国家公园的经营性活动，如门票、特许经营等生态价值转化的渠道。此外，以绿色金融为手段促进国家公园范围内投融资活跃度的工作也在积极推进中。国家公园拥有最庞大和独特的自然资产，通过各种金融手段，尤其是多渠道混合融资的方式可以保证相对低的融资成本和风险，发挥各种性质资金的最大优势。

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建议有效资金规划分四步走

国家公园的资金规划不仅仅是指开源，也包括在最大程度上扩大其有效性。这种有效除了发挥各类来源资金的优势之外，也需要更好的回应国家公园建设的需求。为此，项目组结合一般性财政规划步骤、国际保护地资金规划一般方法和调研国内外主要实践后，提出了国家公园资金规划应该分“四步走”：盘点统筹、整合、调动和再分配（如图2所示）。这与《意见》中对于国家公园财政工作整体原则相一致：坚持多措并举，加强政策协同；明晰支出责任，统筹多元资金；实行“一类一策”，分类有序推进；注重预算绩效，强化监督管理。

图2：国家公园和自然保护地资金规划和使用四步走| 北京绿研公益发展中心整理绘制

第一步：盘点统筹

各国家公园可以从“摸清家底”开始，也就是除管理局直接管理的资金外，盘点发生在国家公园范围内的有效保护资金整个盘子的情况。了解这些资金的来源、当前用途和使用限制，并对照当前的中央预算内投资和专项财政资金，厘清并争取森林、草原、湿地、物种保护等生态修复和农业农村发展相关资金。

第二步：整合

根据各国家公园当前建设中的重点，整理出需求的迫切和优先顺序。再根据其用途与适合性质的资金进行匹配。对于吸引社会资本的参与来说，还需要在这步明确区域内生态价值和资产的情况。

第三步：调动

当国家公园内可以盘活的资产，其权益主体不是国家公园管理部门时（例如国家公园范围内的集体林地），需要在整合与识别这些价值的基础上，调动各权益主体方的参与。此外，整合出具体的资金需求，也就需要从融资的角度去调动相关的政府部门、慈善机构和个人、企业和金融机构进行融资。对于企业，需要落实落细相关税收优惠和绿色采购等政策，调动其积极性。

第四步：再分配

当整体资金盘确定、需求识别明确和用途限制清晰后，通过一定的再分配可提高资金使用效率。

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国家公园多元创新资金模式 - 国际经验

经过长期发展，政府与社会资本的合作模式在国内外都获得了广泛的应用。从国际经验来看，国家公园的建设与管理大多并非由政府独揽，而是由多主体、多渠道资金共同参与国家公园的建设、运营和管理。我们以世界上比较成熟也与中国在国家公园建设特色上有相似之处的美国、澳大利亚和巴西为例，展开说明其资金来源和如何“开源”。

美国 - 特许经营

美国是全球最早建立国家公园的国家。1872年，经过国会批准，美国建立了黄石国家公园，从此开始了国家公园独特的管理模式。

1965年，美国颁布了《特许经营法案》，将国家公园的资金收入分为三个部分：政府拨款，社会捐赠和特许经营。美国国家公园的商业运营以特许经营为主，允许私营公司向公园游客提供商品和服务，包括提供从食品和住宿到交通等娱乐休闲活动的服务。值得一提的是，社会资本参与的特许经营是部分国家公园运营的主要收入来源之一。据统计，截止到2018年底，美国105个国家公园共签署特许经营合同450份，每年约创造10亿美元经济收入。1988年，美国更新了《特许经营法案》，出台了《特许权管理改进法案》。相较于旧法案，新法案更加细化了美国国家公园的投资经营模式：取消对特许经营商在合同到期更新时的优先权设定，确保更多优质企业和居民有机会参与特许经营；调整了政府与企业之间特许经营费的分成和归口，保留了80%归国家公园管理单位自留，剩余部分归社会资本^[1]。到2023年目前已增长至575份特许经营合同，其中60份合同产生了总收入的85%。同时，特许经营者根据合同价值向联邦政府支付特许经营费，该费用平均占所有合同的5%。

大提顿国家公园（Grand Teton National Park），美国怀俄明州。© Charlie Sandbo/TNC Photo Contest 2019

美国国家公园的成功证明了引入社会资金的重要性。除了特许经营，美国国家公园的另一收入来源是捐赠，主要包括直接捐赠和社会化筹资等，比如通过美国的国家公园基金会和主要国家公园各自成立的“公园之友”(Friend of Park)等慈善渠道。其中项目化筹资在国家公园捐赠收入中占据重要位置，特定的物种和设施修复项目也更容易为国家公园吸收捐款。

锡安国家公园（Zion National Park），美国犹他州。© Nick Hall

澳大利亚 - 信托基金

澳大利亚国家公园采取中央集中管理和地方自治结合的综合经营管理模式。依据澳大利亚法律体系，联邦与州分别立法确定下属国家公园的管理机构和管理政策^[2]。比如联邦所属的国家公园根据《公共治理、绩效和责任法令》确保资金的收取与使用符合规范；而西澳大利亚州的国家公园，由州政府下属的公园与野生动物部管理，依据《1984年保护和土地管理法》和《2004年保护区（国家公园和保护公园）法》等州立法对领地内国家公园的资金融通与使用进行管理。各州法律不同，融资体制也相对独立，但都分别规定了财政投入在国家公园资金来源中的主导地位，并严格限定国家公园在准入费用、特许经营、商品售卖等方面的费用收取标准，规范了费用收取的流程。

纳玛吉国家公园的星空（Namadgi National Park），澳大利亚堪培拉南部。© Ari Rex /TNC Photo Contest 2019

早期澳大利亚国家公园的管理更加注重其生态效应，社会资本的参与度不高。2009年，澳大利亚政府发布了《国家公园商业条例》，至此明确了国家公园的经营目标：既要为澳大利亚人民提供利益、教育和娱乐服务，又要增加公众的休憩参与机会。在管理上也拓宽了其社会和资本属性，提升了特许经营带来的社会资本的参与度。这些收益按照合同分成以后剩余部分付给政府，一般作为国家公园运行的资金。与美国相比，澳大利亚的特许经营资本利用率较低，使得国家公园体系成了澳大利亚发展生态旅游、自然旅游、文化旅游和遗产旅游的重要载体。与美国相似，国家公园所获的捐款等其他收入也在澳大利亚国家公园收入中占有一定的比例。

希尔斯伯勒角国家公园（Cape Hillsborough National Park）澳大利亚昆士兰州。© Joanna Hurford/TNC Photo Contest 2021

在澳大利亚的国家公园建设中，各州和国家公园成立的信托基金是其中的重要资金管理模式。以维多利亚州公园和保护区信托基金（Parks and Reserves Trust Account，PRTA）为例，其主要用于墨尔本地区国家公园的建设，是目前拥有信托收入的州立国家公园中每年收入金额最高的。该信托的收入和州政府的预算几乎达到1:1的比例，至2016年以来每年都有近1亿澳元的贡献。在2021-2023年，更是到达了2亿澳元的年度收入。该信托资金来源主要是以税收的形式增加资金，包括两个部分，一个部分是对墨尔本居民进行的“公园”税收，主要针对墨尔本大都市区的商业、工业以及居民地产。另一个部分是城市水务公司对住宅和商业地产的供水、污水处理和排水服务的收费，其水费单上专项税收作为信托基金来源的一部分。

该信托基金的资金管理在税收的形式存入账户中之后，由维多利亚州的能源、环境和气候行动部的部长决定每年该资金的使用，对批注的项目进行拨款。这种将固定税收的模式使得公园资金的来源稳定、金额数量巨大，为国家公园的可持续管理和建设提供了可靠的资金帮助。但值得注意的是，与联邦政府2023年投入的3.5亿澳元用于未来4年的公园建设相比，尽管PRTA每年的资金收入稳定且数额较大，但是维多利亚州的公园建设仍然存在巨大的资金缺口，信托基金不能作为唯一的资金来源。

巴西 - 混合融资

巴西作为南美洲人口最多，面积最大的国家，拥有着独特的地理和气候条件，生态保护一直是国家发展的重要内容^[3]。巴西国家公园的立法、管理和资金体制都是目前世界中较为全面的体系之一。传统上，巴西国家公园的运营经费主要有政府资金、公园自创收入、慈善捐资和环境补偿金4个来源^[4]。截止目前，对于巴西的大部分国家公园来说政府资金投入仍然是其运行的主要资金来源。公园自创收入主要是来自国家公园征收的各种营业性收入和费用，如门票、特许经营费和各种服务费，约占公园自创收入的60%；其他则来自环境执照及其衍生的承付款。近年来，这些资金并不仅仅按照其来源独立运行，而是根据资金的性质、用途和融资成本在巴西国家公园范围内开展了不少多源混合融资的实践。

伊瓜苏国家公园（Iguaçu National Park），巴西。© Scott Warren

在迪拜举行的第28届联合国气候变化大会（COP28）气候峰会上，巴西环境部长玛丽娜·席尔瓦（Marina Silva）和财政部长费尔南多·哈达德（Fernando Haddad）公布了“永远的热带森林”（Tropical Forests Forever）计划，旨在筹集2500亿美元用于保护和恢复热带森林。这些资金将从政府和私营部门筹集，进入一个独立管理的基金。这种模式在巴西并不鲜见，巴西生物多样性基金（ Brazilian Biodiversity Fund，FUNBIO）就是其中的著名代表。该基金旨在促进环境保护工作，重点关注于亚马孙地区，并正在努力将其覆盖范围扩大到巴西其他受保护的生物群落。巴西生物多样性基金管理下最成功的项目之一亚马孙自然保护地项目（ARPA）的资金来源于全球环境基金、世界自然基金会、德国联邦政府（通过德国复兴信贷银行）、亚马孙基金（通过巴西国家发展银行）等机构，由巴西生物多样性基金会管理，2003-2007年巴西利用该项目的资金在亚马孙地区新建了13处保护地。

金刚鹦鹉穿过巴西艾玛斯国家公园（Emas National Park）。© christian spencer/TNC Photo Contest 2023

此外，《巴西保护地体系法》还定义了“环境补偿金”：无论是国有企业还是私有企业，只要其负责的工程或生产经营活动会对环境造成严重影响，都应支持严格保护类保护地的维护和管理。自立法以来，环境补偿金已经成为巴西国家公园资金的重要来源。以2005年为例，仅联邦政府征收的环境补偿金就为联邦级、州级和市级各类保护地带来约3亿美元资金，其中2.3亿美元用于国家公园及其他联邦保护地的相关工作^{[4, 5]}。

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总结和建议

完善的资金机制是支持国家公园运营管理的基础，是实现国家公园保护和公益性的重要条件。目前我国国家公园投融资机制仍处于探索建设阶段，面临资金需求较大，相关法律规范缺失，财政投入不稳定且未能实现统一管理与使用等问题，因多元化融资渠道未健全，导致民间资本与公益资金进入较为困难。结合其他国家对国家公园的成功建设经验，我们认为，建立多元融资机制首先需要建立健全相关法律法规体系，完善的法律法规体系是国家公园长效融资机制形成的基础条件，除上文提到的美国、澳大利亚和巴西外，法国、加拿大等国均在国家或州一级编制法案对于国家公园融资进行统一安排，并结合专项法案，对国家公园财政投入的来源、经营活动的开展等进行了详细规定。

总而言之，国家公园的建设任重而道远。多元融资机制的构建是国家公园顺利进行的保障，未来我们需要不断的完善相关立法，提高财政投入，加强国家调控，提高资金使用效率，以期建立完善的国家公园融资机制，助力我国高质量国家公园建设。

文献列表

[1]        SLOCUM S L. Operationalising both sustainability and neo-liberalism in protected areas: implications from the USA's National Park Service's evolving experiences and challenges [J]. JOURNAL OF SUSTAINABLE TOURISM, 2017, 25(12): 1848-64.

[2]        张天宇,乌恩.澳大利亚国家公园管理及启示[J].林业经济,2019,41(08):20-24+29.

[3]        孔逸卓,夏春锋.巴西国家公园管理体系及经验借鉴[J].世界林业研究,2023,36(05):113-118.

[4]        张文兰.国家公园体制的国际经验[J].湖北科技学院学报,2016,36(10):124-127+130.

[5]        贺隆元.巴西国家公园体制研究[J].林业建设,2017,(04):11-15.