重磅 | 同是“发展型国家”，为啥中国经济起飞印度却被甩开？
作者 | Haoyu Zhai
编译 | 张谦和
审核 | 陈安澜
编辑 | 宋可馨 陈珏可
编者按
一个有趣的发展政治谜题是，为什么尽管中国和印度体量相似，并且都采取了国家主导的经济发展模式，但现代中国在经济增长和转型方面的成就要远远超过印度？1960年，中国的经济规模（以美元计算的国内生产总值）仅略高于印度的1.5倍，但经过几十年的高增长，到2015年，中国的经济规模已超过印度的5倍以上（世界银行，2016a）。与此同时，中国的人均国内生产总值从与印度大致相等增长到比印度高出5倍，她在农业、工业和服务业三个主要领域的净产出也同样始终超过印度（世界银行，2016b，2016c）。如今，中国已进入中等偏上收入国家行列，而印度仍处于中等偏下的阶段（世界银行，2016d），这种差别提醒着我们，中印两国在国家发展成就上存在显著差异。
考虑到两国或多或少都采取国家导向的发展模式（Brandt和Rawski，2007；Frankel，2005），这样的结果差异似乎表明国家干预在两国发展中，发挥了不同的作用，并取得不同的成果。因此，问题就变成了，为什么中国可以并且已经实现了快速增长和工业化，而印度却没有，或者至少没有产生相称的效果。为回答这一问题，我们首先将详尽回顾有关“发展型国家”模式（developmental state）的分析洞见，该模式表明，一个基本上摆脱特定社会压力的，有能力的国家，可以通过有目的地干预国民经济来促进经济发展（Woo-Cumings，1999）。从这个角度来看，两国之所以最终取得的不同发展结果，是因为中国成功建立了“发展型国家”，而“发展型国家”在印度缺失或出现功能失调。因此，分析两国发展差异的重点，在于从比较的视角，确定中印两国一个成功建成发展型国家而另一个却失败的原因上。
本文将进行上述分析，其核心论点是，中国能成为发展型国家而印度却未能建成发展型国家可以归因于三个与国家相关的关键因素上：国家相对社会利益的自治程度、经济干预的能力以及采取的发展战略。比较来看，相对较高的国家自治程度和经济干预能力以及明确以经济增长为优先事项的战略使中国成为发展型国家，而国家自治程度和经济干预能力不足以及混合了互相抵触政策目标的战略致使印度未能成为发展型国家。
本文将以如下内容展开，首先，是文献回顾，以确定构建发展型国家的关键政治和结构前提条件，并验证中国是发展型国家而印度不是的假设。接下来，将论点置于实证背景中，并根据确定的标准比较评估两国的政治社会条件。最后，简要评论两国发展模式的现状和未来。
一、发展型国家：模式和先决条件
对于像中国和印度这样的后发工业化国家来说，两国开启工业化道路的时间不长，远没有经历过欧洲和北美在过去两个世纪中经历的经济迅速扩张和工业化。两国面临的主要任务之一是如何在更短的时间内追上先工业化国家的发展水平。正如格舍恩克龙（1962年）所指出的，面对这样的挑战，国家（理解为国家内部的政治行政体系，包括中央和地方政府及其附属的官僚机构）的自然反应是有意识地试图促进和加快工业发展的过程，这通常包括但不限于产出和生产率的快速增长以及经济结构转向以工业为主导。因此，国家可能通过有针对性地介入国民经济来实现这些目标，通常表现为优先发展本土企业和产业，而非发展具有外国联系的企业和产业（Minns 2001: 1026-9）。
只要国家试图并成功实现上述经济变革，它就可以被成为“发展型国家”，并以此加以分析。然而，大多数后发国家都采取了国家主导的发展模式，但最终取得成功的，寥寥无几。这些成功案例大部分来自东亚和东南亚部分地区的新兴工业化经济体（Doner、Ritchie和Slater，2005），这似乎表明，那些成功采取“发展型国家”模式并崛起的国家，应当与别的国家存在某些结构和政治因素上的差异。
例如，查尔默斯·约翰逊（1982年）在他对日本发展型国家的研究中，将日本的成功归因于日本国家与社会之间特定的结构关系。他认为，日本之所以能够成功实现发展型国家模式，并助其取得战后经济奇迹，是因为它具备有利的结构关系条件（18-20）：日本国家一方面由于其自身的权力和威望，在与社会相联系的同时，保留了自身的自主权；另一方面又通过其建立的广泛官僚商业网络实现这种特权；它拥有一支有能力的经济官僚，这些精英行政人员从竞争高度激烈的选拔性考试脱颖而出；并且，它以增长为重点的计划得到日本精英和大众的普遍支持。因此，国家与社会的“隔离-联系”（insulation-connection）关系、国家能力和政策共识的三大要素是发展型国家崛起的关键。
彼得·埃文斯（1995年）在约翰逊的隔离-联系分析基础上进一步发展了“内嵌自治”（embedded autonomy）的概念，它脱胎于对韩国、印度和巴西的案例分析中，指的是国家既深深地与私人利益的社会网络相互纠缠，又足够强大以免受后者寻租行为的影响的一种结构关系条件。这种条件使得发展型国家能够通过公私渠道高效地收集信息和分配资源，并防止社会监管损害其政策效果（24-25）。Leftwich（1995）对发展型国家的崛起给出了更细致的六要素解释，除了内嵌自治、官僚能力和亲增长共识等重叠方面外，还强调了经济绩效对于国家合法性的重要性，因为经济绩效与合法性挂钩将迫使一个面对困境的国家下定决心走上“发展型国家”的道路（418-20）。张夏准（2010）将这些总结为简明的三维框架，即将国家相对自治、特殊组织规定和行政人员作为构建发展型国家的关键先决条件。
当然，进行更全面的文献综述超出了本文的内容。只需指出，在相关主题的主要研究中，三个关键的政治结构因素占据了主导地位。首先，国家必须在一定程度上相对自治，否则其政策制定和执行将不可避免地受到党派需求的负面外部性的影响。这种自治还需要包括国际维度，在这个维度上，国家的政策自由度不受对外部力量或利益的不对称依赖的严重限制。其次，国家必须具备有效干预经济的能力，这意味着需要权力和权威、专业知识以及通过国家-社会和国家-企业网络在社会中实现功能整合。第三，需要采取相对清晰和连贯的发展战略，其中国家官员以及普通公众对发展目标和手段拥有共识。根据这三个决定因素，下一部分将探讨中国和印度成为发展型国家（或非发展型国家）截然不同的命运。
在此之前，有一点仍然需要说明。除了最经典的几个发展型国家案例，即早期亚洲新兴工业经济体，将其他任何国家（如中国）视为发展型国家都多多少少会引发争议和分歧。考虑到中国面临的各种内外约束，尤其是不够紧密的国家结构以及经济全球化带来的限制作用，都一定程度上让中国不太能被认为是一个发展型国家（Baek 2005；Wade 2003）。然而，本文旨在探究为什么印度和中国在共同的国家主导经济发展模式下却取得截然不同的发展结果，仅从这一个单一事实可以认为，作为正面结果案例的中国可以被视为是发展型国家。因此，根据奈特（2014年）的论述，中国在这里被视为发展型国家，因为它具有出色的表现（1341-1342），而印度则不是。
二、构建发展型国家：自主权、能力和战略
基于建立的三要素框架，本节将评估自中华人民共和国（1949年）和印度（1947年）成立以来，两国的比较条件。如上所述，两国都采取了国家主导的发展路径，其中中印两国都大致经历了两个发展阶段。中国的第一阶段是建国到20世纪70年代末，印度第一阶段结束则要晚得多，到20世纪90年代初，两国政府广泛干预经济活动，使用积极的财政和工业政策促进国内工业增长和转型，取得了不同程度的成果，但都多少造成了城乡结构和产业结构的失调。目前第二发展阶段正在印度全面展开，但在中国已经开始收敛。在这个阶段，两国部分放松了经济管制，并走向了对外开放。尽管保留了国家对于部分关键领域的控制，两国鼓励出口导向型增长并吸引了大量外国资本和技术（Corbridge 2010: 306-14; Knight 2014: 1336-8）。然而，尽管有着共同的总体发展轨迹，由于制度、社会政治和意识形态领域的相对限制，印度未能像中国那样创造提供更加积极全面的增长。
首先，印度政府的自治性要远远低于中国。这在很大程度上是由于两国制度和社会环境之间的系统性差异。在中国，党领导一切的体制之下，社会主体更注重与党和国家合作而非竞争。在这种情况下，中央和地方政府之间统一的省级体制保留了对整体政策控制和监督的权力，而且由于相对较为同质的民族文化构成和汉族在人口中的主导性地位（O’Neil、Fields和Share 2013: 378-406），使得国家在制定和执行面向全国发展的政策时拥有更独立的角色，不会受到来自民族、地区或阶级背景的党派压力或影响。
相比之下，作为一个联邦议会制民主国家，印度的政府更容易受到特殊利益影响，而其中干扰因素包括多党制体系，不同规模和基于种姓的社会团体，各种语言和宗教群体之间的政治竞争，以及强烈的地方主义倾向（Corbridge 2010: 319-24; Ruparelia 2013: 537）。这种政治局面导致政府的政治依赖性很高，必须在与不同的选民群体、邦政府和其他政治利益相关方进行协商的同时，处理复杂的社会问题，如贫困、不平等和社会不公正。这使得印度国家在制定和实施全国性发展政策时面临着更大的挑战，并使得印度国家在协调和管理国内发展过程中的能力相对较弱。
两国政府的独立性在土地改革方面体现得淋漓尽致。中国的国家拥有更大的自治权，成功改革农村经济的所有权和生产结构，极大激励了农业生产，并为多部门转型提供了持续的推动力；相反，印度政府为了选举和行政支持需要，对传统精英和根深蒂固农村等级制度的政治依赖，很大程度上阻止了印度实现类似的改革（Breman 2010；Huang，Otsuka和Rozelle 2007）。此外，外部依赖程度的不同也对两国发展道路的不同命运起到了影响：回顾两国的外交历程，独立后的印度比中国更依赖国际援助和外资（尤其是对英国），并且对外部大国（苏联）的联盟关系更不对称（Yahuda 2011）。因此，从外部的角度来看，中国的条件更有利于发展型国家的崛起，因为它具有更大的国际自治权。
与自治权的问题密切相关的是国家能力，这是发展型国家崛起的第二个主要决定因素。由于发展型国家在本质上是干预主义国家，需要使用选择性的政策工具来缩短工业化过程的时间跨度并最大限度地获得社会经济回报，因此国家实际上制定和执行这些政策的能力对于实现其发展目标而言至关重要。在大多数情况下，这种能力既涉及政治能力，即使政治经济中的其他行为者按照国家的意图行事，又涉及技术专长，以满足规划和管理的技术需求，这通常需要有关经济理论和实践的专业知识（Leftwich 1995年：411-14）。尽管张夏准（2010年）指出，对于成功的发展型国家而言，掌握广泛知识而不是专业知识的人力资本更为重要（10-12），但他对于韩国和台湾技术官僚法律和工程背景的强调，似乎更多是在提醒人们要跳出仅限于“经济”领域的专业知识，而非全然否认专业知识的必要性。总之，权力、权威和专业知识是一个国家成为发展型国家的关键前提。
在这个意义上，中国的国家比印度的国家具有更大的能力，这既是因为中国的国家比印度的国家更有权力，也是因为中国的国家治理能力更强。正如在评估国家自治权问题时已经讨论过的那样，两个政治体制之间的系统差异一直是其能力差异的一个主要因素：中国的国家比印度国家更强大，因为它权力更加集中，结构上更加协调，而其目标代理人（企业和其他社会行为者）更加服从和可管理。因此，即使涉及到改变或替代既定利益，中国政府也具有更大的干预能力。前面提到的土地改革计划就是这样一个很好的例证；另一个例子是基础设施建设，其发展通常需要全国范围的协调和实施不利于特定群体的政策。在这个领域，中国的表现比印度要好得多。正如科布里奇（2010年）所指出的，从学校和医院到道路和铁路（316），印度在基础设施方面供给严重不足阻碍了其发展。事实上，世界银行（2016e）有关基础设施的评价体系，自至少上世纪90年代末以来一直给予中国更高的评分。
在技术方面，中国的发展型国家也得益于相对有能力的经济官僚机构。印度臭名昭著的“许可证配额制”（官僚机构）因过度监管和普遍腐败而受到严厉批评（Herring 1999年），但与之相比，中国的官僚机构配备了更有能力的行政人员，他们根据更严格的招聘标准进行选拔，并受到中国共产党的绩效制晋升体系的激励（Knight 2014年：8-9）。党对商业精英（恰如其分地称为“红色资本家”）的有效吸纳也确保了国家对社会的“嵌入”，为信息交流和有效的政策制定提供了有利条件（Walder 2002）。这使得中国在实施大规模国家计划和政策时更具能力，包括重大基础设施项目、工业化计划和科技创新推动（Breznitz和Murphy 2011年；Peerenboom 2007年）。相比之下，印度政府部门的招聘标准低，由于腐败问题，官僚机构和监管机构在政策实施方面经常面临挑战（Bardhan 2006年；Mishra 2006年）。总的来说，中国国家在能力方面的优势比印度国家更大，保障其作为发展型国家崛起。
最后是发展战略的问题。各国采取不同政策方案，涉及意识形态承诺、政策范式和工具，也会对国家干预的方式和结果产生不同影响，因为它们作为战略框架指导着政策行动。然而，关键问题并不在于战略的各个组成部分是什么。正如英国、法国、德国和俄罗斯等各国过去的发展经验所显示的那样，只要它们在相互和背景上相容，各种意识形态和政策形式都有可能成功推动工业转型（Gerschenkron 1962）。问题在于，如果这些政策目标和工具相互冲突，就会引发诸多问题，而这些问题正是印度所不断经历的，中国则避免或至少设法摆脱了这种局面。
正如弗兰克尔（2005）所证明的那样，印度独立后的经济战略包含两个相互冲突的目标：快速经济现代化与渐进社会转型（111-2）。这涉及到一种混合而自相矛盾的发展方式：国家被要求以一种既实现快速增长和工业化，又不会突然改变即将解体的社会经济结构的方式进行干预。而在中国，虽然出现了重大的政策变化和波动，并且糟糕的政策设计和执行最终导致了诸多负面社会经济后果，但在大多数1950年后的国家倡议中，经济增长都处在优先地位；值得注意的是，无论是灾难性的大跃进（1958年至1960年代初）还是1970年代后的改革，最初都旨在以最快的方式实现增长（Naughton 2007）。后来两国的市场化改革在一定程度上消除了战略一致性的差距；然而，不能忽视它对它们不同发展轨迹的历史影响。
三、结论：超越发展型国家
本文通过三要素的框架——国家自治、能力和战略，解释了中国发展型国家的崛起和印度的缺席。展望未来，随着两国继续推进由国家主导的全球经济一体化，我们或许可以预期发展型国家将逐渐成为历史。但考虑到中印两国的国家仍然继续扮演着积极角色，两国都不太可能在短期内完全采用市场主导模式。
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