重磅 | 对冲中国在印度洋影响力，印欧联手想搞哪些动作？
编者按
近期，卡内基国际和平基金会的非常驻高级研究员弗里德里克·格雷（Frédéric Grare）撰文分析中国的印度洋战略。作者称，过去十几年间，中国以不断更新的海上战略为指导，其海军角色定位从最开始的近岸防御逐步向远洋合作进行转变，稳步推进海军现代化发展。同时，以这支现代化海军为支撑，中国通过外交合作和投资基建不断深化同印度洋岛国和沿岸国家合作，在该地区的大国地缘竞争中占据主动。考虑到印度洋岛国和沿岸国家鲜有能力或手段卫其海洋主权，需要依赖外部力量维护其合法利益。作者建议欧盟应同印度务实合作，以美国发起的东南亚合作与训练（SEACAT）演习为蓝本，共同为印度洋上较小的岛屿和沿海国家建立一个区域海事能力建设计划。通过启动欧盟-印度印度洋合作与培训（IOCAT）计划，将印度洋内外的国家联合起来，提高欧盟和印度在印太地区的知名度和影响力。值得注意的是，诚然如作者所言，印度洋岛国和沿岸国家长期以来缺乏维护其海洋主权的能力，而直到中国“出现”在印度洋后，欧盟国家和学者才注意到这一现实，并要求欧盟有所作为，其底层逻辑依然为大国竞争，之所以中国被视作该地区秩序的“威胁者”和“破坏者”，是因为中国是印度洋地区的“后来人”，其同印度洋国家和沿岸国家的务实合作侵蚀了欧洲国家自殖民时期遗留下来地区影响力，迫使欧洲国家不得不加大投入，在投入有限的前提下同中国“互卷”。南亚研究通讯特此编译欧洲对外关系委员会文章，供各位读者批判参考。
2022年1月21日，伊朗，印度洋:这张由伊朗陆军提供的照片展示了伊朗、俄罗斯和中国在印度洋举行的联合海军演习的一部分。伊朗国家电视台表示，总共的11艘船只中有3艘俄罗斯船只(包括一艘驱逐舰)和2艘中国船只。图源：网络
概要
在过去的十年里，中国通过军事现代化、加强与伙伴国家合作以及积极开展对周边国家外交等方式，逐渐扩大了自己在印度洋的存在。中国在该地区的的存在与军事力量威胁到了印度与欧盟等其他地区参与者的自主权和影响力。
欧洲的关键海上贸易线路途径印度洋。因此，该地区的安全与水上运输自主权对于欧洲来说至关重要。
印度洋上许多岛国和沿海国家的经济资源有限，无法在海上实施有效控制，因此依赖于区域外大国。
为应对中国在该地区日益增长的自信，欧盟和印度应共同为印度洋的岛国和沿海国家建立一个区域海事能力建设计划。
过去的一个世纪，中国最开始是陆权国家。但在2015年的军事战略白皮书中，在发展和实现中国海军现代化之前，中国明确提出了成为“海上大国”的目标。中国海军的发展从建设海岸警卫队到能够在全球开展行动、跨越开放海洋区域深水的蓝水海军，为中国扩大其在印太的整体影响力奠定了基础。自2008年以来，中国海军参加了索马里沿海的反海盗巡逻、在印度洋永久部署了潜艇和舰船，并在该地区建立了战略军事基地，例如在缅甸的可可群岛和吉布提。此外，中国还获得了使用印度洋各港口的权利——这是所谓的珍珠链的一部分——这使中国得以扩大其军事和商业网络。
中国对港口的战略使用，以及其在海上不断增长的军事存在，日益引起印度洋其他国家的不满，包括印度和欧盟。
对印度来说，印度洋不仅是关键的战略和经济舞台之一，也是其外交、军事和地区交往的中心。印度认为自己是地区“净安全提供者”，这一地位受到中国在其周边地区日益增长的影响力的威胁。
对欧洲来说，印度洋是进入繁华印太市场的首要门户。欧洲将其超过35%的商品运向亚洲，同时其十大贸易伙伴有四个在亚洲。由此可见，欧洲非常依赖印度洋的海上交通线。
中国在印度洋日益增长的海上存在根本上为其提供了所谓的反介入或区域封锁军事力量以阻止或限制其他国家在该地区内的行动。中国将能控制印度洋部分地区的交通、潜在地影响欧洲海上交通线并且约束印度对该区域的行动能力，进而限制其影响力与安全。
欧洲理事会在2021年发布的《欧盟印太合作战略》中，强调印太地区“激烈的地缘政治竞争”及其对“贸易和供应链”的潜在负面影响。该战略宣布了一项“伙伴关系与合作”的政策，将与该地区伙伴的接触置于其方法的首位。欧盟已经宣布，与印度的合作是其与印太地区接触的优先事项。在此背景下，这一战略建议欧盟和印度以美国发起的东南亚合作与训练（SEACAT）演习为蓝本，共同为印度洋上较小的岛屿和沿海国家建立一个区域海事能力建设计划。这样一个计划将有可能部分满足印度洋上一些较小国家在海上安全方面的需求。这样做，它将把欧盟和印度周围的地区参与者聚集在一起，从而以低成本提高欧洲和印度的知名度并确保印太地区安全的能力。该计划将成为有效应对中国在印度洋越发自信表现多种方法中的一部分。这一文件分析了中国在印度洋的主要渗透轴和模式，以及该地区岛国和沿海国家的政治分裂。然后，它提出了一个针对岛屿和沿海国家的联合欧盟-印度印度洋合作与培训（IOCAT）海上能力建设项目，以加强印度洋的海上安全。
一、中国对印度洋的渗透
在扩大对南中国海的主权要求后，中国逐渐增加了在整个印太地区的军事存在，以保护其在该地区作为“一带一路”倡议（BRI）一部分的大规模经济投资，并确保作为发展引擎的石油和煤炭能源供应。这一战略的发展可以追溯到中国自1998年以来发表的十份国防白皮书，每一份白皮书都标志着中国海外军事定位以及其希望成为海军强国的雄心进入新阶段。
1998年的白皮书指出，中国“不向任何外国派驻军队，不建立任何军事基地”。与此形成鲜明对比的是，2019年公布的最新白皮书强调要维护“中国的海洋权益”和“海外利益”，并公开提到中国海军在吉布提有基地。在这两份文件之间发布的国防白皮书揭示了中国海战能力的发展。2000年的国防白皮书指出，海军拥有“水面、潜艇、海军航空兵、海防和海军陆战队等武器，以及其他专业部队”，这首次表明中国已经获得了近海防御作战能力。2002年的国防白皮书指出，中国不仅拥有核动力潜艇，还拥有核反击能力。2004年和2006年发布的两份白皮书，坚持在武器装备方面加强海军能力，以及“逐步扩展近海防御作战战略”。两者都强调海上综合作战能力建设。
中国的军事扩张与经济发展并驾齐驱。2008年的国防白皮书赋予了海军前所未有的新地位。近四页的篇幅都是关于海军的，相比之下，早期的文件中只有一两个段落提及。这份白皮书的背景很重要:2007年，中国已超过美国成为全球最大的出口国。对中国和西方来说，2008年是关键的一年。这一年，北京奥运会成功举办——这是中国当局的一次政治胜利——但中国的表现并不局限于体育场。这一年也是自1929年以来最严重的金融危机之年，其经济影响仅次于2020年新冠肺炎疫情。中国和其他一些国家的领导人将这场危机解读为西方衰落的标志和一个可以抓住的机会，但同时也是一个激烈竞争时期的开始。2008年的白皮书认为，“争夺战略资源、战略位置和战略主导地位的斗争已经加剧”，并进一步提议中国海军发展“在遥远海域开展合作的能力”。也是在2008年，中国首次派遣海军特遣队前往亚丁湾执行反海盗任务。
随后的国防白皮书都强调，为了保护中国在海外的利益，中国需要在远离自己海岸的地方开展行动。2010年的国防白皮书特别强调发展在遥远水域开展行动的能力，建设陆地基础设施和水面后勤平台，使中国海军能够在远离本土基地的地方开展行动。2013年的这份文件恰逢中国首艘航空母舰辽宁号下水，这标志着中国海军进入了一个新阶段。2015年的白皮书重申了中国军队“维护海外中国利益安全”的使命，以及海军需要“逐步从保卫近海转向将近海防御”与“公海保护”相结合。这清楚表明中国“在军事竞争中掌握战略主动权”的意图。几个月后，中国开始了一项雄心勃勃的武装部队现代化计划，大力投资升级军事装备和舰船，特别注重于启用更多的核潜艇和航空母舰。
二、中国在印度洋存在的军事化
直到2008年，中国都没有在印度洋部署军事力量，但近年来，中国显著扩大了其军事存在。除了在吉布提建立军事基地外，中国还增加了在该地区的海军驻扎部队。2013年，中国首次在印度洋部署了一艘核潜艇，随后在2014年，中国的一艘常规潜艇及其支援船两次访问斯里兰卡港口。在2015年获得第一艘航空母舰后，中国又有两艘航母下水，这表明中国选择系统性、最大限度加强海军能力。
这些快速响应的军事力量有助于中国支持“一带一路”倡议，更广泛地说，有助于保护中国公民和利益。据美国国家安全委员会前高级顾问和南亚事务主任约书亚·怀特（Joshua T White）称，中国海军在印度洋有五个目标：
1）开展非战斗活动，重点是保护中国公民和投资，增强中国的软实力；
2）单方或者与伙伴开展反恐活动；
3）收集情报以支持作战需求和对抗主要对手；
4）支持旨在对该地区小国进行强制外交的努力；
5）在冲突环境中开展有效的行动。除其他外，这些能力使中国能够阻止、减轻或结束贸易禁令。
怀特还指出，中国部署了许多水面资产，如导弹巡洋舰、驱逐舰、护卫舰、大型两栖运输码头、一支由更大的两栖攻击舰组成的新兴舰队，以及支援和辅助舰，而中国空军则在发展其远程航空运输舰队。
中国的军事力量让人们对中国所要处理问题的性质产生疑问。例如，打击海盗不再是亚丁湾的主要问题。但中国在新冠疫情期间仍然向亚丁湾部署了导弹驱逐舰“太原”号和护卫舰“荆州”号以及690多名海军人员，用于保护通过该地区的船只。除了这些行动，中国还向印度洋地区部署了水下无人潜航器和间谍船，以进行水下监视，并更好地了解中国海军作战的海洋环境。
三、中国与印度洋小国的外交接触
中国现代化建设与“一带一路”倡议同步推进。在“一带一路”倡议之下，中国通过投资扩大了对地区国家的影响力，例如中国在肯尼亚、坦桑尼亚、巴基斯坦、斯里兰卡、缅甸和孟加拉国等国都融资和建设若干商业和港口设施。“一带一路”带来了一系列格局调整，使这些地区成为广阔的地缘政治竞争空间。一些较小的国家在贸易和基础设施方面越来越依赖中国，在某些情况下对中国负债累累。
中国也在积极发展与印度洋岛国的外交关系。从地理看，这些小国中有四个对印度洋公海交通线的保护工作非常重要：斯里兰卡和马尔代夫位于中国联通中东的最直接路线上，同时，毛里求斯和塞舌尔位于亚非航线上。因此，它们也位于欧洲到亚洲的关键航线上。
在与美国和印度竞争的背景下，与这四个岛国接触对中国也有政治价值。几十年来，中国一直试图在印度附近建立设施，这无疑会增加印度的弱点。例如，自1986年以来，中国一直试图直接或间接地获得马尔代夫群岛的一个岛屿。
中国是唯一一个在印度洋六个岛屿上都设有大使馆的国家。中国还是包括岛国在内的区域和次区域组织的对话伙伴:环印度洋联盟（Indian Ocean Rim Association）——斯里兰卡、马尔代夫、毛里求斯和塞舌尔都是其成员——以及印度洋委员会（Indian Ocean Commission），其成员国都与莫桑比克海峡接壤，包括毛里求斯和塞舌尔。中国加入这些组织，不仅有助于促进与这些国家的关系，还使中国作为一个合法的地区参与者得到认可。
然而，中国不再满足于在现有区域机构中仅拥有一个席位。它现在也正试图用自己提出的条件将该地区的国家联合起来。2022年11月，中国外交部下属国家国际发展合作署举办了首届中国-印度洋地区发展合作论坛，共有19个国家参加，不包括印度和欧盟国家。根据国际发展合作署的说法，该论坛旨在“汇集智慧和资源”，让中国“加强与印度洋地区国家的合作，发展蓝色经济，推进全球发展倡议在该地区的实施”，并“不断扩大中国与印度洋国家之间的利益交汇点”。
中国的参与与投资为这些岛国带来了经济利益，也吸引了印度与美国等开始向小岛国示好的其他地区参与者的注意。比如，印度已经增加了与这些国家的外交接触：莫迪总理在2014的第一任期内已经数次访问了斯里兰卡、马尔代夫、毛里求斯和塞舌尔。印度还在2017年和2018年分别向毛里求斯和马尔代夫提供了大量贷款，部分是为了帮助它们偿还中国的债务。主要的地区大国，如印度和法国（法国认为自己是印度洋的一个“常驻”国家），将中国在这些岛国的参与视为一种威胁，因为它们在印度洋的存在经常受到区域主体的挑战，无论是在阿拉伯海还是西南印度洋，而在它们看来，这些挑战都或多或少得到了北京和莫斯科的积极支持。
四、中国与印度洋伙伴的合作
中国的地区政策还旨在召集印度洋其他主要大国参与其议程。因此，中国因此正利用与巴基斯坦、俄罗斯和伊朗的现有共识，但却共享彼此的动机。
尽管中国与巴基斯坦的伙伴关系无疑是历史最悠久的，但巴基斯坦不再是中国在印度洋的唯一伙伴。涉美的共同利益促使中俄两国开展海军合作。这种海上合作始于2012年，中俄在太平洋举行了首次联合演习，随后在2015至2017年间分别于地中海、南海、波罗的海举行联合演习。然而，直到2019年，中国和俄罗斯才决定将合作扩展到印度洋，并于2019年11月和12月分别与南非和伊朗举行了两次三边演习。尽管如此，由于技术水平较低，这些演习的军事意义不大。
五、中国在印度洋的灰色地带战略
中国在印度洋的存在并不局限于军事演习。中国已然在南海和印度洋熟练地使用“灰色地带战略”。灰色地带战略是指一国在不参与公开军事冲突的情况下，为实现其战略目标而使用模棱两可的策略。例如，中国利用非法、未报告及不受规范渔业(IUU)为其更广泛的战略利益服务。中国拥有约3000艘渔船，打造了世界上最大的深水捕鱼船队，可以在国际水域作业。2021年，印度海军报告了北印度洋392起所谓的IUU捕鱼事件。印度洋的所有沿海国家，包括岛国以及该地区的所谓合作伙伴，如南非、伊朗和巴基斯坦，都抱怨中国的IUU捕鱼行为，对依赖渔业的沿海国家及其粮食安全造成了重大的经济和生态后果。
在此背景下，中国正在利用21世纪00年代中期之前一直存在的传统威胁与非传统威胁之间的模糊界线——前者涉及国家之间的主权问题，后者涉及以保护共同利益为中心的国际合作。例如，经由西方大国邀请，中国在吉布提建立了基地，以改善打击海盗工作的后勤保障。同样，中国正在逐渐增长的后勤支持能力，使其能够更好地了解环境，这要归功于其日益频繁的海洋勘测船行动。
六、地区应对不力
除了印度和法国之外，印度洋的区域行动者在这种情况下往往无能为力，尽管近年来加强了它们的规范性武器库。例如，国际海事组织2017年对《吉布提行为准则》的吉达修正案呼吁签署国合作打击IUU渔业、海盗以及其他海上犯罪，如贩毒和贩运人口。然而，许多岛国和沿海国的经济资源有限，对相当大区域的海洋管辖权有限，它们无法获得船只，更普遍地说，无法获得在海上实施有效控制的能力和知识。因此，控制他们的领海和专属经济区(EEZs)对绝大多数岛国和沿海国家来说无异于天方夜谭。因此，印度洋的非洲海岸已成为新一轮争夺影响力的角斗场，而该地区的国家却没有军事或其他手段来捍卫其海洋主权。
印度洋非洲海岸的海上安全仍然几乎完全依赖外部世界。值得注意的是，在确保非洲之角海上安全的三次海军行动中，非洲海军部队明显缺席：欧盟的“欧洲海军亚特兰大行动”、北约的“海洋之盾”和多国联合海上特遣部队(CTF 151)。塞舌尔是唯一向CTF 151捐款的非洲国家。南非、莫桑比克和坦桑尼亚于2011年在莫桑比克海峡发起了印度洋上唯一的全非洲反海盗行动——“铜行动”，尽管试图合作，但南非一直单独执行这项行动。从那以后，除了2012年，他们频繁延长这一期限。
大多数国家别无选择，只能与美国、中国、印度、欧盟或法国(尽管政治关系复杂，但南非仍与法国保持着海上合作)等域外大国签订双边协议。存在着一系列范围和目标各异、往往基于双边基础的能力建设方案，很少涉及该区域大部分地区。例如，阿拉伯联合酋长国资助了旨在促进非洲东部和南部以及印度洋地区海上安全的MASE计划，从2012年持续到2020年。其总体目标是加强该区域的海上安全，创造有利于经济发展的环境。更具体地说，它旨在加强本地区国家和组织实施本地区打击海盗和海上安全战略和行动计划的能力。它涉及各种发展倡议，从职业培训到国家和区域在法律事务、情报和区域协调方面的能力。另一个例子是印度洋关键海上航线(CRIMARIO)方案。该项目由欧盟发起并赞助，旨在通过信息共享网络和基于网络的事件管理，以及机构间研讨会、培训和能力建设，支持沿海国家提高海上态势感知，从而加强更广泛印度洋地区的海上安全与保障。当印度洋关键海上航线第一阶段（CRIMARIO I）计划于2019年12月结束时，欧盟将该项目的地理覆盖范围扩大到第二阶段（CRIMARIO II）下的印度-太平洋互联互通，该计划从2020年持续到2025年。
但印度洋上的非洲国家对外部力量的这种依赖，对支持国来说是一个问题，这些国家不得不动用自己的大部分海军资源，而很少有国家愿意这么做。欧盟于2021年在几内亚湾启动协调海上存在工具，提供了一个灵活的框架。根据这个框架，欧盟成员国自愿将海军和空军资产分配给欧盟的优先海洋利益领域。在2022年2月的巴黎部际论坛上，欧盟的印太合作战略将“协调海上存在”的概念扩展到印度洋西北部，但尽管欧盟及其成员国一再声称需要保留其在该地区的海上沟通渠道，但仍难以动员足够数量的欧洲参与者。因此，有必要集中资源，与沿海和岛屿国家密切合作，并提供更好的装备，而不是依赖域外国家的能力。
印度是唯一一个既努力确保该地区安全，又努力发展资源较少的沿海和岛屿国家能力的区域大国。例如，2021年，印度向毛里求斯提供贷款，用于购买国防相关设备;2022年，印度向斯里兰卡海军赠送了一座价值2000万美元的浮船坞。此外，两国海军中最大的船只是印度建造的近海巡逻舰，印度在毛里求斯的阿加尔海格岛建造了一个飞机跑道和码头，用于监视目的。印度还在塞舌尔启动了一个沿海监视雷达项目，并升级了阿普申岛上的码头和飞机跑道，以便进行监视。中国海军舰艇和飞机定期对毛里求斯、塞舌尔和马尔代夫的专属经济区进行联合监视、巡逻和水文测量。它还与印度尼西亚进行联合巡逻，自2005年以来与海湾合作委员会(Gulf Cooperation Council)国家多次举行联合海军演习，自2022年10月以来，还与莫桑比克和坦桑尼亚海军举行了联合海军演习。
七、加强印度洋海上安全
因此，欧盟迫切需要发展自己的海军能力，加强在该地区的伙伴关系，并帮助沿海国家获得保护领海和专属经济区的手段。在欧盟与印度合作的框架内，在整个区域范围内组织一个印度洋岛屿和沿海国家的海事能力建设方案，并以东南亚海洋和沿海地区海洋能力建设方案为蓝本，将有助于实现这些目标。印度主要海事专家设想的这种模式，并不能解决中国渗透到印度洋所带来的全部问题。然而，这将有可能限制中国今天的活动空间，并在一定程度上应对沿海国家在控制其领海和专属经济区方面的困难，这些领海和专属经济区远远大于其陆地面积。它还将允许欧盟和印度把沿海国家从中国的轨道上拉出来，让它们围绕欧盟-印度轴心结盟。
美国国防部在2002年以“东南亚反恐合作”的名义发起了SEACAT演习，但在2012年更名，以反映对推进地区海军和海岸警卫队训练的重视，以互操作性为既定目标，含蓄地反映了南海沿岸国家对抗中国的愿望。SEACAT旨在改善东南亚国家之间的合作，支持它们使用标准化的战术、技术和程序来处理海洋领域的危机和非法活动。随着时间的推移，SEACAT演习的参与情况有了很大的变化。2018年只有9个国家参加；到2022年，扩大至21个国家。但印度洋沿岸的国家只占少数：只有孟加拉国、印度和法国参加了演习。
因此，欧盟和印度——在与印度洋沿海和岛屿国家以及欧盟成员国的对话中——应该效仿这个例子，建立印度洋合作与培训(IOCAT)计划，并将其他南亚和欧盟成员国纳入，包括孟加拉国、马尔代夫和斯里兰卡，以及法国和德国。具体范围和议程将根据新需求的出现和参与国的能力而变化。这将使该方案能够提供一个足够灵活的框架，以应对当前以及任何未来的潜在挑战。
设立这样一个方案不应造成任何特别的技术困难。印度、法国和德国都参加了在新加坡组织的SEACAT 2022，因此对演习很熟悉，也有能力在印度洋实施。该计划还将促进区域伙伴与欧洲和印度海军之间的互操作性。此外，欧盟的角色将推动欧盟成员国在符合其具体能力和利益的前提下更密切地参与该地区的安全——由于缺乏船只，它们仍然不愿参与“协同海上存在”。虽然欧盟声称正在发展与印度的海上合作，但它尚未正式定义这种合作。因此，执行国际海洋研究中心方案将有助于加深欧盟-印度在印度洋的合作。
八、从理论到实践
印度洋是欧洲利益的重要舞台。它的海上贸易路线是欧洲在亚洲主要出口市场的关键，因此也是欧洲繁荣的关键。然而，印度洋由其他大国主导，比如印度、美国，以及在过去几年里以越来越自信的姿态参与该地区事务的中国。中国在印度洋的军事足迹不断扩大的同时，还使用灰色地带战术，利用传统的经济活动来追求地缘政治野心。因此，印度洋沿岸国和岛国维护领海和专属经济区主权的能力，与印度洋更广泛的航行自由紧密相连。
因此，欧盟需要紧急参与能力建设项目，这将有助于维护自身利益，同时解决当地问题，并与该地区的伙伴(如印度)合作。在印欧双边关系成为双方优先考虑的时刻，欧盟有必要利用这一势头，创造切实的成果。通过启动欧盟-印度印度洋合作与培训计划，欧盟和印度可以超越纸上谈兵，建立具体的倡议，将印度洋内外的国家联合起来，提高欧盟和印度在印太地区的知名度和影响力。
作者简介：
弗里德里克·格雷（Frédéric Grare），欧洲外交关系协会亚洲项目高级政策研究员，也是华盛顿卡内基国际和平基金会的非常驻高级研究员。专注于印太动态和印度洋安全问题。
马尼沙·鲁特(Manisha Reuter)，是欧洲外交关系协会的亚洲项目经理。她的研究领域包括印度与欧盟关系、中印关系以及印太地区的海上安全。
本文编译自欧洲对外关系委员会（ECFR）网站2023年8月3日文章，原标题为：The battle for the Indian Ocean: How the EU and India can strengthen maritime security，原网址为：https://ecfr.eu/publication/the-battle-for-the-indian-ocean-how-the-eu-and-india-can-strengthen-maritime-security/
本期编辑：沈欣 陈珏可
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