撤销行政许可前应听取被许可人的申辩

             —赵博诉平邑县人民政府土地行政复议案

| 摘自《中国行政审批案例》P118-121  第104号案例

| 一审：山东省费县人民法院（2009）行初字第39号

| 二审：山东省临沂市中级人民法院（2010）临行终字第74号

【裁判要旨】

建设用地批复属于准许用地的行政许可行为，撤销用地批复属于行政许可的撤销行为，二者均对被许可人和其他利害关系人产生影响。虽然《行政许可法》未就撤销行政许可应当遵循的程序作出具体规定，但根据《行政许可法》第五条、第七条的原则规定，撤销行政许可应给予相对人陈述和申辩的机会，否则，即构成程序违法。

【案情】

上诉人（原审被告）：平邑县人民政府。

上诉人（原审第三人）：吴加存、孟昭丹、李丕申等八人。

被上诉人（原审原告）：赵博。

赵博对平邑县人民政府作出的平政土字（2009）36号行政决定不服，向临沂市人民政府提出行政复议，临沂市人民政府经复议维持。赵博仍不服，向法院提起行政诉讼。费县人民法院依法审理后作出（2009）费行初字第39号行政判决，平邑县人民政府和吴加存等八人不服，提起上诉。

赵博诉称，1998年6月，因建花岗石厂原告占用西张庄二村集体土地2664平方米，用地手续完备，而被告于2009年4月20日作出平政土字（2009） 36号文，决定撤销平政土清补字（2004） 327号文中关于赵博补办用地手续的批复，该决定事实不清，没有举行听证，程序违法。请求法院依法撤销平政土字（2009） 36号《关于撤销平政土清补字（2004） 327号文中关于赵博补办用地手续批复的决定》。

平邑县人民政府辩称，赵博在清理整顿土地市场中，申请补办用地手续，但其申请补办用地手续时隐瞒事实，平邑县人民政府作出的平政土字（2009）36号文，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，完全符合依法行政、合理行政原则。

吴加存等八名第三人述称，其对争议土地的承包期是30年，一直由第三人耕种使用，直到2004年也没有人征用该宗土地，赵博虚构事实，骗取使用土地的批文，平邑县人民政府经核实后依法予以撤销是正确的。

一审法院查明，被告平邑县人民政府于2004年2月9日作出平政土清补字[2004] 327号《关于赵博、高建远补办用地手续的批复》，同意由县国土资源局代表县人民政府征用第三人平邑镇西张庄二村集体土地2664平方米，并将其土地使用权出让给原告赵博使用。平邑县国土资源局与平邑县平邑镇西张庄二村村民委员会签订了《征用土地协议书》，协议书中对土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、青苗补偿费未约定，亦未填写，平邑县国土资源局与原告签订了《征地包干协议》，约定双方协商采取全包方式征用土地。2004年3月20日，平邑县国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同，2004年3月31日，原告向平邑县国土资源局交纳了征地管理费、耕地开垦费、违法占地罚款及国有土地出让金。后因原告征用地的原承包户不准原告建设形成纠纷。2009年4月20日，被告作出平政土字[2009] 36号《关于撤销平政土清补字（2004）327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定》，认定原告赵博已占用耕地建花岗石厂一事与事实不符，原告在取得（2004） 327号文时，用地行为尚未发生，决定撤销平政土清补字[2004] 327号文中关于赵博补办用地手续的批复决定。该决定已送达给原告。原告不服并向临沂市人民政府提起行政复议，临沂市人民政府于2009年8月5日作出临政复字[2009]126号临沂市人民政府行政复议决定书，维持了平政字[2009]36号《关于撤销平政土清补字（2004） 327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定》。2009年10月，原告提起行政诉讼。

　【审判】

　一审法院认为，被告作出关于撤销平政土清补字（2004） 327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定，认定赵博在申请书中所称的占用耕地建花岗石厂一事与事实不符，直到现在该宗土地上仍无建筑物、构筑物。赵博在取得平政土清补字（2004） 327号文号中批复时用地行为尚未发生，平邑县人民政府作出平政土清补字（2004） 327号文是依照国土资源部《关于治理整顿土地主场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》及国土资源办公厅《关于遗留建设项目用地处理意见的复函》，该意见和复函针对已经发生实际用地的建设项目。赵博所取得的平政土清补字（2004）327号文号中的批复，不符合国土资源部关于治理整顿土地市场秩序中有关违法用地的处理规定，依法应予以纠正，属被告职权范围，但被告在作出该具体行政行为时，应按法定程序，不能剥夺原告的知情权、申辩权，被告在行使行政职权时，既未向原告进行询问，又未进行调查，仅凭传来证据，就作出具体行政行为，被告这一行为，既缺乏证据支持，又违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销平政土字[2009]36号《关于撤销平政土清补字（2004） 327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定》。

平邑县人民政府不服一审判决，上诉称，上诉人作出平政土字（2009） 36号文时，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政行为撤销的程序法律也没有明文规定，一审以证据不足、违反法定程序为由，判决撤销该行政行为不当。请求二审法院查清事实，依法撤销一审判决，维持上诉人作出平政土字（2009） 36号文的具体行政行为。

吴加存等8人不服一审判决，上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误，被上诉人虚构事实，采取欺骗手段取得用地批准，平邑县人民政府根据事实依法予以撤销是正确的，法律对行政撤销的程序并没有作出硬性规定，一审将行政撤销等同于行政许可的实施程序，显然是不当的。请求二审法院依法改判。

赵博答辩认为，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。

二审法院经审理认为，《中华人民共和国行政许可法》虽然没有规定撤销行政许可的具体程序，但该法第一章总则中第五条、第七条规定了设定和实施行政许可所应遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利。没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务，并不意味着其就可以不要程序，在行使职权的方式、步骤、顺序、时限上享有绝对的自由裁量权，而程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据这一法律原则的要求，行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。本案中，上诉人平邑县人民政府作出撤销平政土清补字（2004）327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定，对被上诉人赵博造成不利影响，其作出该具体行政行为时应当遵循公开、公平、公正的原则，应当听取行政相对人的陈述和申辩，即应受正当程序的控制。上诉人平邑县人民政府只是根据上诉人吴加存等人的反映，审查了当时作出平政土清补字（2004） 327号文所依据的材料，并结合调查的情况作出该具体行政行为，并没有告知被上诉人，说明撤销的根据和理由，听取被上诉人的陈述和申辩，因此，本案被诉具体行政行为违背公开、公平、公正的正当程序原则，不具有合法性，一审予以撤销并无不当。综上，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决合法，应予维持。上诉人平邑县人民政府和上诉人吴加存等八人的上诉理由均不成立，其上诉主张均不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。