行政机关应依法履行土地征收补偿合同约定的义务

郑义财等243户诉汕尾市国土资源局土地行政合同纠纷案           

| 摘自《中国行政审判案例》P105-110  第102号案例

| 一审：汕尾市中级人民法院（2009）汕中法行初字第12号判决

|二审：广东省高级人民法院（2010）粤高法行终字第88号判决

【裁判要旨】

人民政府土地行政主管部门与被征用土地农村集体经济组织签订的土地征收补偿合同是行政合同，由此引起的纠纷属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关未按合同约定履行义务的，人民法院可以判决其依法履行。

【案情】

   上诉人（原审原告）：广东省汕尾市城区东涌镇新地村郑义财等243户村民。
　　 被上诉人（原审被告）：广东省汕尾市国土资源局。
　　 经审理查明，1994年12月10日，汕尾市国土局与新地村签订《征地协议书》，征用新地村位于公路下“田寮”、“破塭”两个围的土地作为金湖花园建设用地。2007年5月间，汕尾市国土局又与新地村委会签订了《征地补充协议》，协议主要内容为：汕尾市国土局同意留成用地指标15％的比例给新地村计算留成用地面积，共计60亩；对于征地范围内的鱼池、青苗、附着物等，经双方实地调查后由汕尾市国土局给予补偿等有关事项。汕尾市国土局局长与新地村委会干部及部分村民代表在该《征地补充协议》上签名盖章。2007年5月15日，汕尾市国土局向新地村书面发出了《关于签订新地村“田寮”、“破塭”两个围补充征地协议后的承诺》（以下简称《承诺》），全文如下：“为妥善解决历史遗留问题，促进双方合作互信关系，应新地村干部、代表的要求，我局郑重作出如下承诺：1．两个‘围’征地后的留成土地同意给予填土，但新地村必须提供被征用土地及取土点；2．在两个‘围’内集体所有的青苗、附着物及建筑物等，在现场清点核算后根据实际情况给予10万元以上的补偿，作为集体收入；3．留成地在补充协议规定原有指标的基础上，适当增加10亩的留成用地指标，位置按补充协议规定的办法处理；4．新地村分配的村民宅基地范围给予办理留成用地指标，村民办理宅基地国土证时给予优惠解决；5．新地村南面汕可路边村民自行搭建的棚寮等建筑物，我局全力配合村委处理并给予适当补偿；6.‘两围’及‘大棚山’留成用地面积已一次性解决，今后新征地按规定给予结算。”2009年5月5日，上诉人认为汕尾市国土局未能兑现《承诺》的条款，向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令被上诉人履行《征地补充协议》及《承诺》的1至6项。在一、二审庭审中，双方当事人对《承诺》中的第2点“两个围内集体所有的青苗、附着物、建筑物等根据实际情况给予10万以上的补偿，作为集体收入”以及第3点“留成地在补充协议原有指标的基础上，适当增加10亩的留成用地指标，位置按补充协议规定的办法处理”两点争议最大。对于第2点承诺，被上诉人认为是保证对村集体的财产损失补偿在10万以上，而不是另行增加10万元；对于第3点承诺，被上诉人认为在征地补充协议中的留成用地面积60亩，已包括承诺增加的10亩在内。国土局是承诺在前，签订补充协议在后。在二审庭审后，被上诉人又来人来函向广东省高级人民法院反映，对于《承诺》第4点，由于新地村人口增加近3倍，现有的宅基地已无法满足该村的住房需求，故该局在2007年根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定作出安排村民宅基地的承诺。但在2009年间，省政府出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》，规定严禁将留用地分配到本村村民。由于土地管理政策的变化，该承诺第4点内容无法履行。

　【审判】

 汕尾市中级人民法院经审理认为，对于《承诺》第2点，市国土局承诺增加10万元扶持新地村农村经济，并无不妥之处。关于《承诺》第3点，新地村要求再增加10亩的请求，没有事实依据，应不予支持。关于《承诺》第4点，由于新地村已将留成地分配给村民住宅地，且市规划局规划出了红线图，留成用地办理国土证的土地使用者应是新地村农村集体经济组织，但该村为改善村民住宅环境，已有规划地且村民无异议的情况下分配成住宅地，因此，原告新地村村民需办理国土证，市国土局可要求该村统一申请，按有关规定给予办理。关于《承诺》第1点、第5点，市国土局应抓紧时间落实此项承诺。关于《承诺》第6点，可由被告对留成地结算情况向新地村作出答复。综上，作出如下判决：一、确认被告汕尾市国土资源局于1994年12月10日与原告新地村签订的《征地协议书》和于2007年5月15日与原告新地村签订的《征地补充协议书》合法有效。原、被告按合同约定履行义务。二、由被告汕尾市国土资源局在合理期限内履行《关于签订新地村“田寮”、“破塭”两个围补充征地协议书后的承诺》中的第1点、第2点、第4点、第5点内容的义务及对第6点作出回复。三、驳回原告请求被告汕尾市国土资源局履行《关于签订新地村“田寮”、“破塭”两个围补充征地协议书后的承诺》中的第3点“增加10亩留成用地指标”的诉讼请求。
　　上诉人向广东省高级人民法院提起上诉，请求：1．依法对原审判决第二判项中即“对第6点作出回复”予以撤销，并改判为被上诉人按《承诺》中第6点所约定的内容全面履行；2．依法撤销原审判决第三判项，并改判为支持上诉人要求被上诉人履行《承诺》中第3点“适当增加10亩留成用地指标”的诉讼请求。
　　广东省高级人民法院经审理认为，新地村共有450户村民，郑义财等243户村民对汕尾市国土局不履行《承诺》的行政行为不服提起诉讼，已超过该村农户数的二分之一以上，具有原告诉讼主体资格。
　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被上诉人汕尾市国土局作为征地补偿、安置方案的组织实施者，与新地村签订《征地协议书》、《征地补充协议》以及《承诺》，是其行使法定行政管理职权的行政行为。上述三个协议是汕尾市国土局与新地村双方的真实意思表示，内容并不违反法律规定，也未损害国家、公共利益，依法应认定为有效，双方当事人应当按照上述协议的约定履行义务。
　　上诉人要求被上诉人履行《承诺》第2点“两个围内集体所有的青苗、附着物、建筑物等根据实际情况给予10万元以上的补偿，作为集体收入”的义务，由于对新地村集体财产的补偿已在之前签订的《征地补充协议》中体现，据实结算补偿，《承诺》再次重复应理解为汕尾市国土局根据与新地村村民代表协商后再增加10万元作为村集体收入的意思表示，原审法院判决被上诉人履行该点义务并无不妥。
　　上诉人要求被上诉人履行《承诺》第3点“留成地在补充协议原有指标的基础上，适当增加10亩的留成用地指标，位置按补充协议规定的办法处理”的义务，该条款约定意思明确，应是在《征地补充协议》计算出的留成用地60亩的基础上再增加10亩。被上诉人认为《征地补充协议》中的留成用地面积60亩，已包括承诺增加的10亩在内，与《承诺》文义不相符合，应不予支持。原审法院判决驳回上诉人该项诉讼请求错误，依法予以纠正。
　　上诉人要求被上诉人履行《承诺》第4点“村民办理宅基地国土证时给予优惠解决”的义务，被上诉人在二审中认为根据2009年施行的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》的规定，严禁将留用地分配到本村村民，故该承诺无法履行。由于被上诉人作出该项承诺是在2007年，根据法不溯及既往的原则，针对新地村的个案情况，从维护政府职能部门的诚信度出发，被上诉人应履行《承诺》的该点义务。原审法院判决被上诉人履行该点义务正确。
　　关于《承诺》的第1、5、6点，被上诉人对履行上述义务并无异议，依法应继续履行。原审法院判决被上诉人对《承诺》第6点作出答复不妥，应依法予以纠正。
　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（三）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决：一、撤销汕尾市中级人民法院（2009）汕中法行初字第12号行政判决；二、由被上诉人汕尾市国土资源局履行《关于签订新地村“田寮”、“破塭”两个围补充征地协议后的承诺》的义务。