最高法案例：关于修改后的行政诉讼法实施后起诉期限的衔接问题
王政行政强制申诉行政裁定书
（2016）最高法行再63号
【裁判要旨】
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第26条规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”据此，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往的原则，人民法院应该适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的6个月的，以6个月为限；剩余期限不足6个月的，以剩余起诉期限为限。但是，如果当事人至2015年5月1日起诉期限是否届满是按照修改前的行政诉讼法规定的3个月起诉期限计算的，从保护当事人诉权的角度考虑，其起诉期限应当按照修改后的行政诉讼法规定，自知道或者应当知道行政行为之日起6个月计算。
【案件基本情况】
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王政。
再审申请人王政因诉吉林市昌邑区人民政府（以下简称昌邑区政府）、第三人吉林市昌邑区桦皮厂镇人民政府（以下简称桦皮厂镇政府）强制拆除鱼塘及行政赔偿一案，不服吉林省高级人民法院于2015年11月30日作出的(2015)吉行立终字第150号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年4月7日作出（2016）最高法行申52号行政裁定，提审本案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
本院经审理查明，王政有鱼塘一处，位于昌邑区桦皮厂镇董屯村。2012年4月，吉林市人民政府办公厅印发《长春至吉林（北线）二级公路改建一级公路建设项目征地补偿政策标准及征地拆迁补偿实施办法》，开展征地拆迁工作，王政的鱼塘在征地范围内。2012年6月17日，吉林市企达价格评估有限公司受昌邑区桦皮厂镇政府委托，出具吉企达价估字第（2012013）号《吉林市昌邑区桦皮厂镇董屯村王政养鱼塘价格评估报告》，对王政养鱼塘工程造价和产值总价值评估为87358.04元。王政与吉林市昌邑区长吉北线改造项目征收拆迁指挥部办公室未达成征收补偿协议。2013年8月28日王政的鱼塘被强制拆除。2015年7月23日，王政向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认昌邑区政府及第三人桦皮厂镇的行政行为违法，赔偿损失237358.04元，赔偿拆迁补偿款、安置补助费、土地补偿费、被拆除鱼塘三年的利润损失等1412795.48元。
吉林市中级人民法院（2015）吉中行立初字第27号行政裁定认为，该院在审查起诉时对王政所作的询问笔录中，王政自认于2012年4月已经知道其土地被占的事实。王政于2015年7月23日提起本案行政诉讼，超过法定期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，裁定对王政的起诉不予立案。王政不服一审裁定，提起上诉。
吉林省高级人民法院（2015）吉行立终字第150号行政裁定认为，王政在吉林市中级人民法院对其所作的询问笔录中自认，2012年4月知道土地被占的事实，2015年7月提起诉讼，超过2年法定起诉期限。即使按照王政上诉状中所述，知道被诉行政行为内容的时间为2013年8月28日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六第一款规定，王政的起诉也已超过法定起诉期限。一审裁定不予立案并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王政申请再审称：1.起诉没有超过法定期限。2013年8月28日行政机关摧毁王政承包地上的鱼塘、林木，强占其承包土地。2015年7月23日王政对上述行为提起诉讼，没有超过2年的法定起诉期限。2.一、二审裁定适用法律错误。本案系因不动产提起的诉讼，应当适用20年的起诉期限。请求：撤销一、二审裁定，指令吉林市中级人民法院立案审理。
本院认为，结合一、二审裁定及王政申请再审理由，本案争议焦点主要有以下三个：一是修改后的行政诉讼法与修改前的行政诉讼法及其司法解释在起诉期限问题上如何衔接适用问题；二是当事人起诉期限的起算点应当如何确定问题；三是最长20年起诉期限的法定适用条件问题。
一、关于新、旧法适用的衔接问题
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。但是，如果当事人至2015年5月1日起诉期限是否届满以及剩余期限是按照修改前的行政诉讼法三个月计算的，从保护当事人诉权的角度考虑，其起诉期限应当按照修改后的行政诉讼法规定，自知道或者应当知道行政行为之日起六个月计算。本案中，王政所诉强制拆除鱼塘的行政行为发生于2013年8月28日，行政机关未告知王政诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。至2015年5月1日，2年起诉期限尚未届满。因剩余起诉期限亦不足六个月，王政的法定起诉期限应当至2015年8月28日结束。王政于2015年7月23日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。二审裁定适用修改后的行政诉讼法，认为王政起诉超过六个月的法定起诉期限，属于适用法律错误，依法应予纠正。
二、关于起诉期限的起算点问题
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。根据上述规定，当事人起诉期限的起算点从知道或者应当知道行政行为之日起计算。本案中，王政所诉强制摧毁鱼塘、林木并占用土地的行政行为发生于2013年8月28日，王政最早知道该行政行为的时间也只能是被诉行政行为发生之日。但是，一、二审裁定却以王政在一审时的询问笔录为据，认定王政自认于2012年4月即已知道土地被占事实，并以此为其起诉期限的起算点，认为王政至2015年7月起诉，超过2年的法定起诉期限。上述事实认定，系对王政询问笔录内容的误读，主要证据不足，本院予以纠正。
三、关于20年最长起诉期限的适用问题
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”修改后的行政诉讼法第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”司法解释和法律对于涉及不动产的行政行为，都规定了最长20年起诉期限。结合法律、司法解释的上下文，20年的最长起诉期限的法定适用条件是：当事人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为的主要内容。如果在20年内，当事人已经知道行政行为的内容，其起诉期限应当适用其他相关条款的规定，不适用20年最长起诉期限条款。本案中，王政于被诉行政行为作出之日即已知道被诉行政行为的主要内容，不符合适用20年起诉期限的法定条件。因此，王政主张未超过20年起诉期限，是对法律、司法解释的错误理解，其该项申请再审理由不能成立。
综上，王政的起诉并未超过法定的起诉期限，一、二审以王政超过法定起诉期限为由裁定不予立案，主要证据不足，适用法律错误，依法应予以纠正。王政的起诉符合法定起诉条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销吉林省高级人民法院（2015）吉行立终字第150号和吉林市中级人民法院（2015）吉中行立初字第27号行政裁定；
二、指令吉林市中级人民法院受理本案。
审判长 郭修江
审判员 高 珂
审判员 张志弘
二〇一六年六月十四日
书记员 关 月