行政机关过错导致申请人复议申请期限耽搁的属于“其他正当理由”

陈其建诉海南省工商行政管理局工商登记案

摘自《中国行政审判案例》第103号案例       P111-117

【裁判要旨】

在没有司法解释予以明确的情况下，对于“其他正当理由”的界定应从保护公民、法人或者其他组织的合法权益这一立法原则出发，对因行政机关的过程造成申请人复议申请期限耽误的，应认定属于《行政复议法》第九条规定的“其他正当理由”。

【案情】

原告：陈其建。

被告：海南省工商行政管理局。

原告陈其建不服被告海南省工商行政管理局于2010年3月12日作出的琼工商复受字[2010]1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2010年3月22日向海口市美兰区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称，一、原告向儋州市政府提起行政复议申请没有超过法定申请期限。海南儋州华侨住宅开发建设公司于2000年12月11日经儋州工商局核准注销登记，2002年9月11日儋州工商局登报公告以儋工商企内字[2002]1号文撤销2000年12月11日海南儋州华侨住宅开发建设公司的注销登记，恢复该公司的法人资格，该行政行为侵犯了原告的合法权益，原告向儋州市政府提起行政复议申请，儋州市政府于2002年9月11日受理行政复议申请后，一直进行复议审查。二、原告向被告提起行政复议没有超过法定申请期限。2010年3月1日，儋州市政府作出《关于陈其建行政复议告知书》，告知原告：“你对儋州市工商行政管理局作出的《撤销海南儋州华侨住宅开发建设公司注销登记的通知》不服提出行政复议申请，本机关于2002年9月11日受理，后又因儋州市工商行政管理局提出行政复议管辖权异议后，于2002年11月26日中止。现本机关于2010年3月1日收到你本人送来的《关于恢复本案行政复议审理的申请》一文。经审查，儋州市工商行政管理局是海南省工商行政管理局垂直领导的行政机关，根据《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第二十八条规定‘对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议……’因此，建议你本人收回材料，直接向省工商行政管理局申请复议。（自提出行政复议申请之日起至收到本告知书之日起止的时间，不计人法定申请期限。）”2010年3月8日，儋州市人民政府对原告作出《行政复议终止通知书》，决定行政复议终止。2010年3月8日，原告收到儋州市政府的《恢复审理通知书》、《行政复议告知书》、《行政复议终止通知书》之后，于2010年3月9日向被告提出行政复议申请。根据《行政复议法》第九条的规定，原告向被告提起行政复议申请没有超过法定申请期限。2010年3月12日，被告以原告提出的行政复议申请已超过法定申请期限为由，作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理，是违反《行政复议法》第九条规定的，特诉请确认原告申请行政复议没有超过法定申请期限，判令被告受理案件并履行行政复议的职责。

被告辩称：一、我局作出不予受理行政复议申请决定的法律依据。2010年3月9日，原告因对儋州市工商局2002年6月21日作出的儋工商个内字第[2002]1号《关于撤销海南儋州华侨住宅开发建设公司注销登记的通知》不服，于2010年3月9日向我局申请行政复议。经审查，发现原告从2002年知道儋州市工商局作出的该具体行政行为之日起至2010年3月9日止，已经超过法定申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”的规定以及第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，我局于2010年3月12日依法作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于同年3月16日送达原告。二、对原告行政复议申请期限计算的法律依据。原告以儋州市政府行政复议中止为由主张适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款的情形并不存在。2005年1月17日，《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》（下称《实施办法》）颁布实施。该《实施办法》第二十八条第一款规定，对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议；对其省级行政机关的具体行政行为不服的，向省人民政府或者其上一级主管部门申请行政复议。该《实施办法》第四十二条第三款规定，中止的时间不计算在行政复议期间内。中止的原因消除后，行政复议机关应当及时恢复对案件的审查。根据这两项规定，该行政复议案的中止原因，即行政复议管辖权异议已消除，但是，原告没有申请恢复对案件的审查，儋州市政府也没有及时恢复对案件的审查。2007年8月1日，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《实施条例》）颁布实施。该《实施条例》第二十四条规定，申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。该《实施条例》第四十一条第二款规定，行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。根据这两项规定，2007年该案也没有及时恢复审理。该案违反了《实施办法》和《实施条例》的规定，在中止原因消除后，一拖再拖，没有及时恢复对该案的审理。因此，从2005年1月17日至2010年3月9日这段时间都应计入法定申请期限。原告于2010年3月9日向被告申请复议已超过法定期限。被告对该案的行政复议程序遵照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定进行，合法有效。综上所述，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。请求法院驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，原告系海南儋州华侨住宅开发建设公司的法定代表人，其认为儋州市工商行政管理局撤销注销登记的决定侵犯了其合法权益，于2002年9月11日向儋州市人民政府提出行政复议申请。同日，儋州市政府受理了原告的行政复议申请，并向儋州市工商行政管理局送达了《行政复议答复通知书》。儋州市工商行政管理局提出行政复议管辖权异议后，儋州市人民政府向海南省法制办请示，因海南省法制办一直未作出批复，儋州市政府于2002年11月26日向原告作出《行政复议中止通知书》，决定中止原告提出的行政复议。2010年2月28日，原告向儋州市人民政府递交了《关于恢复本案行政复议审理的申请》，申请恢复本案行政复议审理，依法作出行政复议决定。2010年3月1日，儋州市人民政府法制办公室向原告作出《恢复审理通知书》和《关于陈其建行政复议告知书》，从即日起恢复对原告行政复议申请的审理，并告知原告：儋州市工商行政管理局是省工商行政管理局垂直领导的行政机关，根据《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第二十八条有关规定，建议原告收回材料，直接向海南省工商行政管理局申请复议，并注明：自提出行政复议申请之日起至收到本告知书之日止的时间，不计入法定申请期限。2010年3月8日，原告向儋州市人民政府书面申请请求终止行政复议。同日，儋州市政府向原告作出《行政复议终止通知书》，决定该行政复议终止。2010年3月9日，原告向被告提起行政复议申请，请求依法撤销儋州市工商行政管理局作出的儋工商企内字第（2002）1号《关于撤销海南儋州华侨住宅开发建设公司注销登记的通知》。2010年3月12日，被告对原告作出琼工商复受字[2010]1号《不予受理行政复议申请决定书》。认为原告提出的行政复议申请已超过法定申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，决定不予受理原告提出的行政复议申请。原告对该决定书不服，遂于2010年3月19日向本院提起行政诉讼。

【审判】

海口市美兰区人民法院经审理认为，行政复议机关在复议过程中对案件审理的中止是其履行职责的表现，复议申请人对行政复议机关的履行职责不起控制、决定作用，即行政复议机关是否中止、恢复或者终止复议的决定是由该机关依职权作出，而不是依复议申请人的申请作出。所以，儋州市人民政府没有及时恢复对案件进行审理是因为其没有正确适用法律、法规的结果，对此原告没有过错。耽误原告及时向被告提出行政复议申请的障碍并不因2005年1月17日《海南省实施〈行政复议法〉办法》的颁布实施和2007年8月1日《行政复议法实施条例》的颁布实施而自动消除，而应当是在儋州市人民政府作出终止复议决定之日才消除，儋州市人民政府中止行政复议的时间不应计算在行政复议期间内。故原告申请行政复议期间应从儋州市人民政府于2010年3月8日对原告作出《行政复议终止通知书》之日起继续计算。原告于收到儋州市人民政府《行政复议终止通知书》之次日即2010年3月9日向被告提起行政复议申请，没有超过法定行政复议申请期限，被告应予以受理。综上，被告于2010年3月12日对原告作出的琼工商复受字[2010]1号《不予受理行政复议申请决定书》的具体行政行为，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告海南省工商行政管理局于2010年3月12日对原告作出的琼工商复受字[2010]1号《不予受理行政复议申请决定书》的具体行政行为。

宣判后，被告不服，向海南省海口市中级人民法院上诉，二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。二审法院认为，虽然2005年1月17日颁布实施《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》，但具体实施和告知被上诉人的应是政府行政部门，儋州市人民政府在复议中止后，未及时恢复本案，确实存在过错。但是否恢复复议案件的审理决定权在行政机关，而不在申请人，不能把行政机关不恢复案件审理的责任由被上诉人承担，因此上诉人认为从2005年1月17日至2010年3月9日这段时间都应计入法定申请期限，这一上诉理由不能成立，本院不予支持。其次，被上诉人虽然于2002年9月11日即向儋州市人民政府申请行政复议，但直至2010年3月8日儋州市人民政府才对被上诉人作出《行政复议终止通知书》，故被上诉人的行政复议申请应从2010年3月8日起计算。2010年3月9日，被上诉人即向上诉人提起行政复议申请，没有超过法定行政复议申请期限，上诉人应予以受理。综上，上诉人依据《行政复议法》第九条规定所作出的琼工商复受字[2010]1号《不予受理行政复议申请决定书》的具体行政行为，认定事实不够准确，适用法律不当，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人省工商局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。