过程性信息的认定及不予公开的范围
储祥山诉如皋市公安局政府信息公开案
【裁判要旨】
过程性信息既可以是事实信息、意见信息，也可以附着于行为信息，作为行为信息的一部分而存在，故过程性信息并非当然不予公开。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不具有行政法律效力，其有关“过程性信息不予公开”之规定，不能作为司法审查的依据。不予公开过程性信息，只能依据《政府信息公开条例》第八条影响社会稳定不公开和第十四条第三款影响公平权益不公开的处断原则进行。公安机关在履行110接处警职责过程中形成的接处警记录和处理结果，分别属于处警行为的事实信息和附随于处警行为的行为信息，该两项信息与行政相对人的权益有重大影响，且公开也不会引发社会稳定问题或侵犯他人的合法权益，故依法均应予以公开。
案号
南通市中级人民法院（2014）通中行终字第0080号行政判决
如东县人民法院（2013）东行初字第0087号行政判决
当事人信息
上诉人（原审原告）储祥山。
上诉人（原审被告）如皋市公安局。
审理经过
储祥山、如皋市公安局因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2013）东行初字第0087号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月31日立案受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案实行了书面审理。本案现已审理终结。
一审法院查明
2013年3月26日，储祥山向如皋市公安局寄送政府信息公开申请，要求如皋市公安局公开2013年3月24日使用手机号码158××××1675向110平台报警的接处警记录、处理结果及接受案件回执单。如皋市公安局于次日收到该申请，并于2013年4月2日作出不予公开告知书，称储祥山所申请公开的相关信息系公安机关在对警情处理过程中形成的，属于一种过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）所指应公开的政府信息，属于不予公开范围。另此次所报警情处理结果并非案件（处警民警在现场已明确告知），无接受案件回执单。储祥山不服，于同年4月12日向南通市公安局申请复议。该局于6月7日作出（通）公复决字（2013）第34号行政复议决定书，决定维持原具体行政行为。储祥山仍不服提起诉讼，要求法院确认如皋市公安局不依法履行政府信息公开的行为违法，判决撤销如皋市公安局于2013年4月2日作出的不予公开告知书，并责令如皋市公安局公开涉诉信息。
一审法院认为
原审法院认为，依据《信息公开条例》的规定，行政机关负有主动或依申请公开相关政府信息的职责。行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应依法在规定的期限内予以答复。本案中，如皋市公安局在收到储祥山申请后，在法定期限内已对其申请作出书面答复，对此双方不持争议。《信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
首先，公安部《110接处警工作规则》第十五条规定，110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。第二十四条规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。《江苏省公安厅〈110接处警工作规则〉实施细则》第二十一条规定，处警民警到达现场后，应向110报警服务台报告到达时间和现场初步情况，并根据有关工作规范对警情妥善处置。处警结束后，要及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处置结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。根据上述规定，处警记录、处置结果系公安机关在履行110接处警职责过程中制作的信息，属于政府信息。在审理过程中，如皋市公安局提交了供参考的涉案接处警工作登记表，并认为该接处警工作登记表系过程性信息、内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《信息公开条例》所指应公开的政府信息，故接处警记录不属于应公开的政府信息。原审法院认为，所谓内部管理信息是指行政机关作为社会组织，从事内部管理活动，履行内部管理职责时所产生的信息。所谓过程信息是指行政机关在作出决定之前准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息。如皋市公安局提供的接处警工作登记表是一种格式化的登记表，其载明的内容包含接警、报警、处警的基本情况以及处警经过、结果等内容，体现了储祥山于2013年3月24日使用手机号码158××××1675向110平台报警后，如皋市公安局处置该警情的相关记录及处理结果，该信息显然不属于过程性信息，亦不属于内部管理信息，故对如皋市公安局关于接处警工作登记表系过程性信息、内部管理信息的主张不予采纳。《公安机关执法公开规定》第二条规定，公安机关执法公开是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。根据上述规定，储祥山作为特定对象所申请公开的接处警记录以及处理结果应当属于如皋市公安局执法公开的内容，属于应予公开的政府信息范围。
其次，关于储祥山所申请公开的涉案接受案件回执单，因如皋市公安局并未制作该信息，如皋市公安局在答复中已经告知储祥山，没有涉案接受案件回执单。根据《信息公开条例》第二十一条的规定，如果申请公开的政府信息不存在，行政机关只要告知申请人，就属于履行了法定义务。本案中，如皋市公安局已经履行了相应的告知法定义务，如皋市公安局关于案件回执单的答复内容并无不当。
综上所述，如皋市公安局作出的不予公开告知书中涉及接处警记录、处理结果的答复意见不当，依法应予撤销，并应当在一定期限内予以公开。储祥山的其他诉讼请求于法无据，依法应予驳回。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项之规定，判决：一、撤销如皋市公安局2013年4月2日作出的不予公开告知书中涉及接处警记录以及处理结果的答复意见；二、责令如皋市公安局于本判决生效之日后15个工作日内，按照储祥山申请中要求的方式、途径向其公开2013年3月24日使用手机号码158××××1675向110平台所报警情的接处警记录以及处理结果；三、驳回储祥山的其他诉讼请求。
上诉人诉称
储祥山不服提起上诉称，储祥山申请公开的涉案接受案件回执单根据相关规定理应由如皋市公安局制作，该信息理应存在。原审判决认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销原审判决的第三项，依法改判如皋市公安局向储祥山公开接受案件回执单。
如皋市公安局不服提起上诉称，储祥山申请公开的接处警记录及原审法院提及的接处警工作登记表属于一种过程性、内部管理信息，不属于应公开的政府信息。此次所报警情处置结果并非案件，处警民警在现场已告知，如皋市公安局的告知答复中也进行了告知，原审判决仍责令公开处理结果不当。请求二审法院撤销原判。
本院查明
储祥山、如皋市公安局提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经书面审理，对原审法院经庭审举证、质证，并经认证后查明的案件事实予以确认。
本院认为
根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为如皋市公安局针对储祥山的信息公开申请所作答复是否符合《信息公开条例》的相关规定。
根据公安部《110接处警工作规则》第十五条规定，110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。第二十四条规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。可见，处警记录、处警结果系公安机关在履行110接处警职责过程中制作的信息，符合《信息公开条例》第二条“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的界定，属于公安机关应公开的政府信息。如皋市公安局认为接处警记录属于内部管理中产生的信息明显不能成立。至于如皋市公安局认为系过程性信息的问题。综观整个政府信息公开条例，并没有提及过程性信息及过程性信息属于公开的例外情形。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）中提到，行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府信息。可见，过程性信息不予公开的出发点是为了保护还处于调查、讨论、处理“过程中”、最后决策尚未完成的政府信息，以避免因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定。本案中，储祥山向如皋市公安局申请公开2013年3月24日使用手机号码158××××1675向110平台报警的接处警记录、处理结果，如皋市公安局就储祥山此次报警已处警结束，不再属于过程性信息。如皋市公安局认为属于过程性信息，属于不予公开范围的答复与《信息公开条例》相悖，原审法院责令其向储祥山予以公开符合规定。
关于如皋市公安局提到的处理结果已告知的问题。首先，现场民警没有明确向储祥山告知此次报警处理结果的具体内容；其次，从本案如皋市公安局提供的接处警工作登记表来看，该表中包含了接处警的相关记录及处理结果，对此如皋市公安局也不持异议。因此，如皋市公安局在已存有接处警工作登记表这一原始载体的情况下，其在告知答复中告知的处置结果却与该原始载体不完全一致。这种告知不能达到储祥山申请公开政府信息的目的，也不符合《信息公开条例》规定的要求。由于如皋市公安局未公开接处警工作登记表，导致储祥山的知情权受到侵犯从而提起诉讼，原审法院责令如皋市公安局一并公开处理结果并无不当。
关于接受案件回执单是否应公开的问题。政府信息公开以信息存在为前提，行政机关只提供已经存在的信息，如果申请的信息行政机关在履行职责过程中并没有制作或者获取，也没有以一定形式记录、保存，则行政机关无法公开。本案中，储祥山申请公开的接受案件回执单，如皋市公安局并没有制作，储祥山也未能提供该信息已由如皋公安局制作或者保存的相关线索。根据《信息公开条例》第二十一条的规定，如果申请公开的政府信息不存在，行政机关只要告知申请人，就属于履行了法定义务。本案中，如皋市公安局已经履行了相应的告知义务，如皋市公安局关于接受案件回执单的答复内容并无不当。储祥山以申请公开的接受案件回执单根据相关规定理应由如皋市公安局制作，该信息理应存在为由，从而要求如皋市公安局向其公开的主张不能成立，本院对此不予支持。
综上所述，储祥山、如皋市公安局的上诉理由均不能成立。原审判决并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。