从一例行政许可诉讼案件析行政许可中的信赖利益保护

原载|《人民司法（案例）》2007年第4期

作者：唐信福  刘兴旺

作者单位：重庆市高级人民法院

案号:(2006)渝高法行终字第35号

案情

某县新生镇根据被告县政府某府办发(2002)73 号《关于某县农民新村规划建设管理实施办法》的要求，通过规划，在新生镇果梁村七社建设农民新村。根据某府办发(2002)73 号文件规定，鼓励异地农民进入农民新村建房。2002年冉某提出申请，经村、社、乡签注意见，被告县政府给冉某颁发了(2003)0013216号《某县农(居)民住房建设用地批准证》。由于某干部的失误在审查时错误地将冉某认定为移民迁建，2003 年5月23日，被告县政府以冉某假冒移民，作出某府(2003)41号决定，确认颁发给冉某的 (2003)0013216 号住宅建设用地批准证无效。经审查，造成颁证行为无效的过错不在冉某，而在于行政机关工作人员。于是，冉某要求补偿其经济损失，该县法制办的工作人员称冉某可以重新申请住房建设用地。于是2003年6月冉某又申请在原同一块土地上建房，社、村及调查人、新生镇政府签注意见后，被告县政府于 2003年7月4日给原告冉某颁发了 (2003)0008302 号《某县农(居)民住宅建设用地批准证》。被告县政府又于2003 年9月29 日再次以冉某申请建房用地时， 谎报家庭人口六人(该户实际人口六人，但户口簿上登记为三人)，以及村社干部签注意见的时间有误为由，作出某府(2003)119 号《决定》，确认 县政府颁发给原告冉某的 (2003)0008302号《某县农(居)民住宅建设用地批准证》无效。经审查，冉某的家庭人口实际上为 6人，而户口簿上登记为 3人，村、社、乡干部签注同意建设用地意见的时间有误，不是冉某的过错，而是由于基层单位工作人员的过错造的。冉某在整个申请建设用地的过程中也无欺骗行为。于是，冉某不服县政府确认其颁发给他的建设用地批准证无效的某府（2003）119 号《决定》，向法院提起行政诉讼，请求撤销某府（2003）119号《决定》；确认该县政府颁发给冉某的 (2003)0008302号《某农(居)民住宅建设用地批准证》有效。

审判

一审判决维持该县人民政府某府（2003）119 号关于确认（2003）0008302号《某县农（居）民住宅建设用地批准证》无效的决定。原告不服提起上诉，二审判决撤销一审判决，撤销该县人民政府某府（2003）119号关于确认 （2003）0008302号《某县农（居）民住宅建设用地批准证》无效的决定。

分歧

该案如何处理形成两种意见：

一种意见认为，原告在申请建设用地许可证时， 虽然自己不存在错误，但由于基层组织村、社以及乡镇政府在签注意见时有误，从而使得原告获得了建设用地批准证，但是批准机关县政府发现错误后，作出确认颁发给原告的（2003）0008302号《某县农（居）民住宅建设用地批准证》无效的决定，属于行政机关的自行纠正错误的行为，法院应予以支持。

第二种意见认为，原告冉某因信赖该县政府的颁证行为，为在该地块上准备建房已投入了资金1万多元。被告某县政府颁发给冉某的《某县农（居）民住宅建设用地批准证》中的部分内容虽然确有错误，但皆因其他工作人员疏忽造成，冉某并无过错，其信赖利益应当予以保护。被告县政府对于有错误的颁证行为虽然可以自行纠正，但从本案的实际情况看，冉某的信赖利益要大于该县政府纠正行为所保护的公共利益。法院应判决撤销县政府（2003）119号《决 定 》；并要求县政府采取必要的补救措施，认真完成原告冉某占地建房的有关手续，使其所获得的建设用地批准证有效，以维护原告冉某的合法权益。

最后，重庆市高级人民法院按照第二种意见作出了终审判决。

分析

本案是采取信赖保护原则予以判决的。本案被诉具体行政行为虽然发生在行政许可法公布之后施行之前，但对于我们分析行政许可中的信赖利益保护是很有帮助的。

信赖利益保护原则主要体现在行政许可法中的第八条和第六十九条中。该两条的规定标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护， 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该规定有利于构筑诚信政府，树立对法律的信仰。

行政许可法第六十九条规定：“有下列情况之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”

可见，行政许可法第六十九条规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”三种情形。对行政许可法第六十九条第二款和第三款所规定的“应当予以撤销”、“不予撤销”好理解。对六十九条第一款所规定的“可以撤销”的含义如何理解，笔者认为，其意思包含“可以撤 销”和“可以不撤销”两层含义。在司法实践中如何撑握，哪种情况下可以撤销，哪种情况下“可以不撤销”呢？这就要结合利益衡量原则，即衡量撤销行政许可行为所保护的公共利益是否大于相对人的信赖利益来决定最终是否予以撤销行政许可行为。

这个案件涉及两个关键问题：一是原告的行为是否构成信赖利益保护？二是如果构成，应采用何种保护方式。

（一）从信赖保护的构成条件看本案原告是否构成信赖利益保护

构成信赖保护应具备三个条件：

1．信赖保护存在的基础，应为有效成立的行政行为。如果一个行政行为尚处在酝酿过程中，未有效成立时，是不存在信赖保护的。

2．存在信赖表现。行政相对人因信赖行政行为，而对自己的生产生活作出安排，对财产进行了处理，从而表现出信赖行为。 信赖基础与信赖行为之间存在因果关系。

3．信赖值得保护。信赖是否值得保护的判断标准主要是根据无过错原则，强调行政相对人对于违法行政行为没有过错。如果行政相对人以欺诈、胁迫或贿赂等不正当手段取得行政行为，则不适用信赖保护原则。行政许可法第六十九条第二款、第四款明确规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以销，被许可人基于该行政许可取得的利益不受保护。

本案原告冉某显然具有信赖利益，因为冉某符合信赖利益构成的三个条件。⑴存在信赖保护基础，即具体行政行为有效成立；⑵存在信赖表现，行政相对人冉某因信赖政府的住宅建设用地批准证，而对自己的生活生产作出安排，对财产进行了处理，付出了1万多元；⑶信赖值得护，原告冉某在本案中无过错。

（二）从利益衡量原则看本案对原告信赖利益的保护方式

行政许可法第六十九条规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”三种情况，以及该法第八条规定，依法变更或撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当法给予补偿。可以看出信赖保护有两种方式：一是存续保护，二是财产保护。存续保护，是指因行政行为而产生的行政法律关系，不论其是否合法，一律稳定行政相对人所信赖的法律状态。财产保护，是指在必要时改变原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿或赔偿。在具体案件中究竟是选择存续保护还是财产保护呢？笔者认为可以这样掌握：如果原有法律状态对相对人有利，不予以改变不损害公共利益，原则上应当采取存续保护方式；倘若原有法律状态对相对人有利，但对公共利益不利，且公共利益大于相对人利益，则原有行政行为就不得不予以撤销或废止，对被许可人予以财产保护方式即信赖补偿或赔偿。

在信赖利益的保护方式上，本案是采取存续保护方式，还是由政府给予补偿或赔偿？主要的衡量标准是：纠正颁证行为所维护的公共利益是否大于因被许可人信赖行政机关所付出的投入，如果被许可人已经形成信赖利益且大于公共利益，人民法院一般应当限制行政机关的纠错行为，而采取存续保护方式。本案采取存续保护方式责令行政机关弥补或完善有关手续，确认该住宅建设用地批准证的效力，既符合发展社会主义新农村的客观实际，也有利于农民新村的建设，对公共利益并无损害，故本案作出了上述判决。

在信赖利益保护上，还有三个问题值得我们注意：

一是变更或者撤回行政许可的程序。行政许可法第八条第二款只规定了变更或者撤回行政许可的条件，而对于变更或者撤回行政许可的程序未作出明确的规定。笔者认为，由于变更或者撤回行政许可属于负担行政行为，可以参照行政处罚法的规定，行政机关在变更或撤回行政许可时，应当告知被许可人变更或者撤回行政许可的理由或依据，同时听取被许可人的陈述或申辩，对公共利益或被许可人的利益可能造成重大影响的，还应当进行听证。这样才符合正当程序的要求。

二是行政补偿的范围和标准问题。我国行政许可法第八条第二款规定的标准是依法补偿。由于我国尚无统一的行政补偿法，故行政补偿的标准为单行的法律、法规具体规定。目前我国只有个别法律、法规对于行政补偿有具体规定，比如《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等，而许多情况下是无具体规定的，这样我们就有必要对行政补偿的范围作一个划定。一种观点认为，目前我们可以参照国家赔偿法的规定，信赖利益的范围包括直接财产损失和为防止损失的扩大所支出的费用。而对申请人在知道行政许可被依法变更或撤回后而扩大的损失不予补偿。另一种观点认为，信赖利益的范围包括直接损失以及行政许可期限届满前预期利益损失的合理补偿。笔者认为第一种意见较为符合我国目前法律法规的规定，第二种意见更为符合信赖利益保护原则的精髓。

三是行政补偿的诉讼程序。

第一，行政补偿诉讼宜采取行政处理前置程序，即先由行政机关作出补偿决定，再赋予当事人诉权。这种理解既符合行政许可法第八条第二款关于“行政机关应当依法给予补偿”的立法精神，也便于过滤一大批行政补偿争议，使司法成为最终救济途径。此外，补偿数额本身具有不确定性，让行政机关先行权衡确定，也有利于法院进行司法审查。

还应当注意的是，从行政许可法第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，可以得知行政机关依法变更或撤回行政许可而给因此受到财产损失的公民、法人或其他组织予以信赖补偿是行政机关依职权行政行为而不是依申请行政行为，行政机关依法给予其信赖补偿是行政机关的法定职责，行政机关应积极主动而为之，而不必经当事人申请。一些行政机关未能准确地理解该规定，将信赖补偿理解为是依申请行政行为，从而在一些规范性文件中规定：“公民、法人或者其他组织应当在收到变更、撤回行政许可决定书之日起 2 个月内提出书面行政补偿申请”， 并对申请人申请时所提交的材料和证据作了一系列规定，如果提交的材料不齐的，行政机关不予受理申请人的行政补偿申请。这是不符合行政许可法第八条第二款的规定的。笔者认为，如果行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应在合理时间（一般为60日）主动对当事人予以补偿，否则，当事人可以直接向人民法院提起行政不作为之诉，要求行政机关作出补偿决定。这种理解才符合行政许可法第八条第二款的立法精神。

第二，行政补偿诉讼适用调解原则

人民法院审理行政补偿案件在查清事实，分清是非，坚持合法、自愿的前提下，可以就补偿范围、补偿方式和补偿数额进行调解，调解成功的，应当制作行政补偿调解书。公民、法人或者其他组织诉行政机关的行政补偿决定，经调解达成协议的，法院应当制作行政调解书。行政补偿调解书一经生效，原行政补偿决定视为撤销，不另行判决撤销行政补偿决定。 理由是：其一 ，行政机关所作的行政偿决定在行政补偿调解书之前，而行政补偿调解书是以双方当事人愿为前提的，行政补偿决定所体现的行政机关的意思表示，已被其在后的调解过程中所作出的意思表示所修改，故应以行政机关在调过程中形成的意思表示为准，先前行政补偿决定的意思表示自然失效。司法机关没有必要再去撤销原行政补偿决定。其二，行政补偿调解书是在法院组织下所形成的司法文书，根据司法最终裁决原则，原行政补偿决定与调解书相冲突的，应视为原行政补偿决定已被撤销。